长期以来，我国国内供给结构并不适应市场需求，突出地表现在工业低水平生产能力严重过剩，附加值大，技术含量高的产品大量依赖进口。就造纸工业来说，在40多个轻工行业中，它是进口第一大户，年进口纸及纸板和原料用汇约60亿美元。“九五”期间造纸产量平均年增长4.8%，消费量年增长7.4%，但进口量年增长21.1%，国内用纸自给率由89%下降到82%。
造纸行业的结构性方质突出表现在：产品有效供给与需求失衡，产品品种、质量、档次难以满足纸业市场需求增长与品种多样化的要求，尤其是新闻纸、高档文化用纸和高档包装纸板三个关键纸种。
1999年6月，党中央、国务院果断作出增发国债、重点支持企业技术改造的重大决策，按照朱熔基总理在1999年底中央经济工作会议上讲话的要求，国债技改项目确定了冶金、有色、石化、纺织、机械、电子信息和造纸等分行业标志性目标，由于造纸原属轻工业，俗称“六个半标志性目标”。
技改国债实施三年来，共安排国债技改资金265.4亿元，国债技术改造贴息资金四两拔千斤，在带动社会投资方面起了不可替代的重要作用。三年中已下达的1218个国债技改项目，总投资2810亿元，银行贷款1721亿元，相当于一元国债资金带动了10元社会投资和6元银行贷款。
造纸工业，作为资金、技术、能源均较为密集的基础原料产业，本次国债技改，就是以提高质量、档次、淘汰落后生产能力和增加国内有效供给为原料，依托现有生产能力在10万吨以上的大型纸浆、造纸企业，采用先进造纸工艺、技术和设备，对落后工艺装备进行技术改造，并重点支持了上述三大关键纸种。
国债技改目标造纸工业共组织实施21项，截至2001年10月底，已开工19项，建成投产6项，实现部份标志性目标，有效供给高档新闻纸35万吨，高档包装纸35万吨，节能降耗和综合治理效果显著，吨纸水耗下降30%，废水排放量下降40%，万元产值能耗下降5%，改造后造纸企业废液已达标排放，多年未能解决的环境污染得到解决。 |
