当前中国林业发展正处于一个历史性转折关口，有许多重要的基础性问题应予以认真思考。中国林业科学研究院资深研究员侯元兆先生针对当前中国林业的发展现状，发表了自己的见解。希望以此吸引更多的有识之土参与林业发展的讨论。
未来林业发展的根本思路
鉴于我国尚未建成国土上的森林生态大系统，森林数量远远不足；鉴于我国的生态安全已是一个刻不容缓急待解决的问题，而森林又是其中的一项关键；鉴于在这种资源短缺的同时又面临着林业向可持续发展转型，即建设现代林业，满足现代需求，也是不容延误的事，我认为，中国林业发展在今后几十年内必须采取“数量战略与质量战略并举”的方针，或叫“双重任务”，或叫“双重战略”。
因为多数林业发达国家的林业发展，都是遵循了先求数量扩张再谋质量提升的轨迹。我曾研究过多国林业发展历史，确认这是一条基本轨迹。当然，数量阶段和质量阶段，都各有丰富的内涵，涉及生产力、生产关系及上层建筑等方方面面。
这一双重战略的实质，是要求中国林业要提速发展，可称之为“跨越式发展”。跨越式发展的思路，其实质是要求中国林业在中国经济、社会发展的这个时候，的确要作出超常的努力，这个时候的中国林业发展，再也没有权力按部就班，再也没有权力失去历史机遇，再也没有理由违背国人的希望和要求。
分类经营是资源建设的捷径
新古典经济学理论，最精华部分是分工和专业化。分工就是效率，分工就是速度，分工就是成功。
我国的森林资源数量发展和质量发展，惟一最有效率、最有速度、最可能成功的路径是分类经营、分类发展。只有这样才有可能在几十年内走完外国 150~200年所走过的路。而不分类经营，恰是中国林业过去50年的一个重要失误。
分类经营，在市场环境下是一个内生的过程，用不着刻意制造。例如，在市场经济机制下，林主会毫不犹豫地在好地上造商品林，而把次类土地弃之不用。这有深刻的但也不难理解的经济学原因。正是市场机制决定了资源的配置。目前我国山东、苏北以及南方很多地方，也开始出现了这种商品林业洪流，无人能够阻挡。这是好事。这种发展力量，往往是政府难以用行政力量发动的。这是因为，我国已引进了初步的市场机制。
但是，过渡经济学研究发现了一个重要现象，值得林业转型中注意，这就是所谓的“路径依赖(Path dependence)”。这就是说，在技术发展或制度变革中，都存在“报酬递增”或自我强化机制，这种机制一旦使制度走上某一路径，它的既定方向就会在后来的发展中自我增强，其前途，可能是进入良性循环，迅速优化，也可能被“锁定 (Lockin)”在某种无效率的状态。在计划经济体制向市场体制过渡中，这种效应处处可见。主要表现为：①既有的体制选择会提供强化现存体制的惯性 (即“习惯走老路”)；②现存体制下的既得利益者会形成一种另寻路径的阻力，哪怕新体制更有效率，他们也反对，即使不得已被迫走上了改革之路，他们也会使改革扭曲。于是，初始的改革就倾向于为后续的改革划定了范围；③群众在原有体制下形成的思想方法、工作作风等，会带到改革中来，导致改革效率递减，甚至代价更昂贵。总之，改革就像从计算机中查寻资料，一开始路径错了，会越走越远离目标。这就是所谓的“路径依赖”。
在这种错误路径下，惟一的可能是靠外力拉回来，重新走上正确路径。也就是说，改革，首先是上级部门的事，需要上级设定一个新路径，并把事情从旧路径中拉出来。而这种“体制外”的拉出来也许还算容易，如果涉及到旧有体制、产权等核心问题，解决就非常困难了。
结论是，在中国由计划经济体制向市场经济过渡中，开始时政府的作用非常关键。林业分类经营，一开始，一定要行政力量大力干预。一旦走上新路并克服了核心障碍，相信“报酬递增”及自我强化机制会创造出意想不到的效率。而这是目前国家林业局所主张的“跨越式”发展所应重视解决的问题。
制度创新是成功转型的关键
由不可持续发展到可持续发展，由传统林业到现代林业，这样重大的转变，没有一套相应的林业制度作保障，也就是说没有相适应的生产关系，是不可能成功的。
制度创新，包括管理体制、经营机制及产权关系，而产权是最为核心的问题，是主要矛盾。
我国虽然有国有林、集体林及私有林之分，但没有一种产权是明晰的。私有林成分暂时还不多。但即使是国有林(恰恰是国有林)产权也最不明确。现在中国的国有林分中央直接管理、省级地级县级地方管理等情况。中央所有的林权，又受地方制约，投资主体、收益主体、责任主体都不明确，人称“主体缺位，产权虚置，各级林业行政主管部门之间责任不清”。不管是哪级所有，管理权和经营权又混为一谈，形式上的企业式经营，实际上是多头指挥和没有制约。
实际上，省级或县级国有林，都属于地方政府所有的森林。如果列为国有林，应收归国家委托的经营主体来经营。这个经营主体只对国家负责，即对全国人民代表大会和国务院负责，并完成国家以法案的形式赋予它的责任，其它任何一级地方行政机构都无权干预，也无权受益，当然也不承担投资责任等。这样一个国有林经营主体，可以是一个公用事业性质的公司，也可以是一个名符其实的法人企业。当然，在一些国家，国有林是国家林业局自己经营。但以公用公司形式为最佳。
总之，在转型中，最重要的是理顺国有林产权、管理权、经营权、受益权等。建议成立企业性质的国家森林总局，各省可以设立各省分局(但不归该省领导)，其下设经营大区、经营区等。134个国营森工企业，可以改造成为一级下属的森林局。国家上马大型林业工程，可以委托国家森林总局承办，但要配套地给予工程投资。这个国家森林总局的使命应当是保持并不断扩大国土森林生态系统，逐步改善国土生态环境，以及科学安排木材生产和通过发展林产业增加自己的收益。它应定期向中央政府(或向全国人大)提出经营状况报告，国家林政部门应代表中央政府为它提供政策和实施监管等。
关于集体林，以成立集体林业主协会的方式进行经营管理为宜，各级地方林业政府实行指导与监控。
关于私有林，原则上以各级私有林产主协会或中心进行行业自我管理，各级林业政府进行指导与监控。林产主中心自己研究解决自己的问题，对普遍性问题可以求助地方政府或向上反映，求得解决。国家可以从政策、科技、信息等方面给予支持。
不论是国有林、集体林及私有林，都可能有一部分是商品林。商品林的经营必须推向市场，要严格按企业机制运作，投资、贷款要产生利润并要收回。但商品林也不宜遍地开花，应培育几个骨干企业，并与工业加工(如造纸)一体化，并在所在地区形成现代林业产业带，振兴一方经济。这种一体化企业会极大地带动人工林科技的发展并会辐射全国。这种林业企业，不一定都由林业部门建立。
这样，国有林、集体林、私有林以及商品林的管理体制运行机制理顺了，林业科技改革才有依附的主体。否则，全国林业科技体制改革很难进行，尤其是被推向市场的那一部分，他们找不到拥有发展活力的森林经营主体作为依附(或服务对象)。
在这样的新制度下，相信我国林业发展会步入正轨，并会自然地享受“自我增强”的发展效率。
科学设计政策，大胆发展私有林
在各国森林资源的数量扩张阶段，一项具有神奇威力的举措是发展私有林。因为，私有林，理论上潜在的业主是全体国民，是每一个家庭。而我国目前家庭存款总额已超过7万亿元人民币(现在每月都会增长1000亿元以上)，如果有某一投资机会能为这些资金带来比存银行更大的边际收益，肯定这些资金就往那里流。试想，世界上还有哪一种力量比调动全体国民及每个家庭的人力资源和财力资源更有威力的呢?! 我国林业发展中，对这个问题重视不够，这是我们的思想还不够解放的表现。2001年初，国家林业局提出了这个口号，但离真正发动起群众来，还有一大段路要走。
发展私有林，符合邓小平关于以物质利益为国民经济发展动力机制的思想，以及李瑞环1999年在全国政协发表的《关于我国绿化的几个问题》的讲话精神。在发展经济学中，还发现了一个重要原理，叫“激励相容”。所谓激励相容，即设计某种经济利益机制，使活动的参与者的个人利益与设计者的既定的社会目标相统一，从而在诱导人们追求个人利益的同时也通过他们的同一努力实现着社会目标。利用“激励相容”机制，可以很容易地实现社会目标，可以把大批的社会资源(人力、物力、财力…)引向国家意志。没有这种机制，社会就会出现懒人、死钱、废物，社会发展的成本、代价会极其昂贵。
改革开放以来，我国其它行业对这种激励机制原理的利用卓有成效，私人企业也如雨后春笋，所以很快走出了短缺经济时代。然而，惟有在森林资源发展上，仍是春风不度!
制定发展私有林的政策，必须解决以下4个问题：
一是解决产权问题。目前制约产权的最大障碍是土地所有权。在现行宪法基础上，土地是国家的，不可以买卖。我们认为可以采取某种变通或特许方式解决这个问题，如规范土地使用权的市场化转让。如果允许的使用权时限足够长，又可以自由转让，也是可以被业主接受的。这是根本性的问题。不彻底解决这个问题，私有林业主最终不会有长期经营思想，也不会考虑土地改良这类基本经营措施。而解决了这个问题，被锁定的土地价值，就可以被激活并进入流通，这本身会增加巨额的财政收入，何况又可使土地增值。
目前采取承包经营方式，理论上可以一包50年或70年不变，但并未引发群众的热情。据了解，林业上的土地承包期实际上不如农业长，据在福建、广东两省的了解，30年都还不敢干。
二是设计好激励政策。比如，只要按经批准的造林计划造林，国家可以无偿提供苗木，或若干年内给予免税优惠(法国是造林免税30年)，或提供技术指导。只要造林主掏出7000元造林，马上就可以得到3000元的补贴，他的资金很快变成了1万元，将无人不为之，而国家得到的是森林资源。尽管产权是私人的，但它毕竟是国民产值。这种政策在很多国家都使国民趋之若婺，迅速形成了造林热潮。
三是为私有林发展储备后续政策。一旦私有林大规模出现，林主的经营积极性肯定会下降，因为他们这时会发现个体经营森林有一系列实际困难，如修林道、防火、防治病虫害等，这些事情皆非个人所能为之。这个时候，政策储备中的合作化经营，或建立森林转让市场机制等措施必须跟上来。私有林是一把双刃剑，应预料到这一点，采取措施以趋利避害。
四是运用绿色政策，控制经济林规模，激励经营天然林。私有林，按经济法则发展，肯定大部分都是经济林或速生林，这并不完全合乎国家目标。为了解决这个问题，对在生态敏感地段营造生态防护林或多功能森林，或天然林的，国家、地方政府或受益部门应给予生态补偿，或国家采取更加优惠的政策替代这种补偿，以使林主能通过生态效益获得收益。
利用区域优势建立现代林业产业带
区域优势或比较优势，是发展经济学中非常看重的一个原理。
分析区域资源环境(如光热水土条件)、区域产业结构、区域贸易、区域经济合作、城市化程度、区域基础设施建设，以及社会传统等因素，就会发现在某些地区，现代工业人工林，或公益林(森林旅游区)，或多功能森林，是容易发展起来的。从各方面因素考虑，我国南方具备全球不可多得的现代工业人工林发展条件。这一点早已为独具慧眼的国外大企业所看重，可惜因林业投资环境较差，他们难以进来，已进来的也多已焦头烂额。但外商仍深有信心。遗憾的是国内尚无大型企业涉足。
我国南方如能成长起三五个大规模现代化林业企业，会极大地促进我国的林业转型。
法国阿基坦、刚果黑角市、巴西中东部、美国东南部、泰国巴真府、智利中部及新西兰、印尼等都崛起了一批现代林业产业带。
关于西部退耕还林
目前西部推行的以粮换林、退耕还林政策，值得深入考虑。中央的政策和领导人的讲话的实质，是在西部水土流失区合理解决农、林、牧三业的占地矛盾。不解决这种占地冲突，西部生态环境肯定会进一步恶化，但解决这种占地冲突的办法有多种。“以粮换林换草”，是中央的一种措施，其目的还在于启动生态环境建设，解决农林牧占地矛盾。但以粮换林本身，决非是问题的实质所在。
在很多国家，也都经历过农村，特别是山区、水土流失区的农、林、牧占地冲突，也都出现过恶性循环。打破这种恶性循环的秘诀，是推行“农—林—牧人工生态系统”，简单地说，就是倡导山区的农业、牧业集约经营(或半集约经营)，同时保全并修补尚存的森林植被，并通过营造片林(也可以有不同的经营程度)，构建起山地森林生态系统，在这个系统中，因地制宜镶嵌进集约经营的农田或牧场。由于森林的点、片、面构成一种系统，所以不会有水土流失。农田、牧场可以位于山顶，也可以位于坡面或邻近沟谷。发展这种农—林—牧人工生态系统的成本不高，且深受农民欢迎。
很多国家都在推行这种“农—林—牧人工生态系统”。我国有科学家曾提出过类似设想，但未见样板出现。建议搞个示范。
林业转型发展需要一批超大工程项目牵引
没有重点就没有一般。没有巨型的航空母舰劈波斩浪，开辟新航道是很困难的。中国林业转型呼唤大手笔、大动作，并以此带动整个舰队驶向新航道。中国林业，再也不能搞小农经济了。
大型、超大型项目可以分大型林工一体化项目和大型生态建设项目。国家林业局新一届领导集体整合的六大林业工程，是一个很好的思路。但这些大项目，应进一步挑出重点，进一步与林业转型、林业改革挂钩运作
林业——中国惟一的短缺经济部门正面临历史机遇
改革开放以来，我国国内生产总值已由1978年的不足1万亿元，增加到了2001年的9．65万亿元，经济总量已跃居世界第7位。国民收入也快速增长，已由1975年的人均收入约200~400元，上升到了2000年的6000~8000元，城镇居民收入年增约5%，农村约为 2．2%。全国个人储蓄总额已达7万亿元。标志一个国家居民生活水平的恩格尔系数，已由1991年的53．8％，下降到 1997年的46．4％，估计目前约在45％上下。根据恩格尔系数，40%~50%为小康水平，20%~40%为富裕，20%以下为富有。中国虽然存在城镇工人下岗、农业生产成本居高不下等困难，各地区发展也不平衡，但中国已然步入了小康阶段。
在这种情况下，国家事实上已宣告不再依靠采伐森林积累国家发展的原始资本，并宣布开始向森林生态建设投入巨额资金。从此，政府已有余力扶持林业。
这说明，中国林业的发展背景，数千年以来第一次发生了逆转；还说明，中国林业发展现在有挖掘不尽的财政金库，光群众手中就有数万亿人民币。
前面提到的国人的期待与意愿，更是一种无价的资源。
因此，林业部门，必须清醒地认识到这种形势和这种种的有利资源，用大气魄、大手笔，结合林业大转型，绘制出林业发展的大宏图！
中国林科院科技信息研究所 侯元兆 |
|
