景华纸业网独家报道
中国造纸业与林业发展论坛系列报道之三

国家林业局速生丰产用材林基地建设工程办公室　工程师万杰

一．         速生丰产用材林建设的内涵及历史概况

速生丰产用材林是指在高生产力的立地条件下，通过良种优苗和集约化经营措施，定向为制浆、造纸、人造板等林产工业和建筑、家具、装修等行业提供原料或大径级用材的林分。速生丰产用材林与一般的人工林相比，在经营目标、资源投入和经营方式上有根本不同，它具有单位面积投入高、木材培育周期短、单位面积产量高、比较效益显著的特点。考虑各地自然条件差异较大，速生丰产用材林原则上每公顷年蓄积生长量应达到15立方米以上。

 我国速生丰产用材林建设起步较早。早在上世纪五十年代，我国就开始了速丰林建设的尝试。但由于历史的原因和认识的局限，速丰林发展一直处于试点和探索阶段，没有形成经济规模。1986年原林业部颁布了《关于速生丰产用材林基地建设若干问题的暂行规定》等一系列文件，打破了长期束缚速生丰产用材林发展的政策障碍，有力地促进了全国速生丰产用材林的发展，全国速生丰产用材林建设从此迈入了快速发展的新阶段。截至1999年，我国速生丰产用材林基地建设累计保存面积964万公顷，主要分布在浙江、安徽、福建、江西、湖北、广东、广西、四川、贵州、湖南、河北、内蒙、山东、黑龙江、辽宁、河南等省区。这当中，我国从1990年开始先后利用世界银行贷款高标准、高质量地营造了270万公顷速生丰产用材林，实现了我国速生丰产用材林建设与国际的接轨。通过十几年的建设，我国在发展速生丰产用材林方面已积累了丰富的建设经验，形成了一整套有效的管理模式和运行机制，速生丰产用材林经营技术和管理水平有了较大的提高，这些都为我国开展大规模的速生丰产用材林建设创造了有利条件。

二．         建设速生丰产用材林基地的必要性和紧迫性

 (一).我国森林资源匮乏,木材供给能力低

 据全国第五次森林资源清查，我国林业用地26329.5万公顷，森林面积15894.1万公顷，森林覆盖率16.55%，活立木总蓄积量124.9亿立方米，森林蓄积量112.7亿立方米（针阔比为56：44）。森林资源问题突出：一是总量不足，人均资源占有率低。我国森林覆盖率16.55%,远低于世界平均22%的水平,位列世界第120位;森林面积仅占世界的4.6%，人均森林面积0.128公顷,只有世界平均水平的五分之一，森林蓄积量仅占世界的2.9%，人均蓄积9.048立方米,为世界平均水平的1/8，远不能满足占世界22%的人口生产和生活需要。二是林分质量低,并有逐步下降的趋势。我国林分平均每公顷蓄积量只有70.38M³，只及世界平均水平的70%;人工林每公顷平均蓄积仅为34.76M³，大大低于世界平均水平。三是资源分布不均。我国森林资源主要集中分布在东北和西南国有林区以及南方集体林区，其中黑龙江、吉林、内蒙古和四川、云南五省区的森林面积和蓄积分别占全国的41.3%和52.4%。在可利用资源中，大部分分布于边远山区和交通不便地区，采伐利用难度较大。相当部分森林生长于大江大河上游，具有重要的生态保护价值，不宜采伐。四是林龄结构趋于低龄化，可采资源萎缩。在最近的两次森林资源清查间隔期内,全国用材林成过熟林面积和蓄积分别由13.8%和34%下降12.8%和31.1%,而中幼林的面积和蓄积则分别上升到71%和41%，全国近60%的木材采自中、幼龄林。五是开发利用过度，后备资源危机加重。虽然全国木材产量（计划内）逐年递减，“九五”期间全国木材年均产量5900多万立方米，较“八五”期间减少1000万立方米左右，但我国用材合理采伐量据测算仅为4000-6000万立方米，实际年均超采3000多立方米,仍不能满足供应。由于集中过伐，成过熟林和优质用材林资源明显下降，一些珍贵树种资源濒于枯竭。

 （二）.天然林保护工程启动,木材供应更趋紧张。

 为加强我国生态环境建设，促进经济与环境协调发展，党中央、国务院从1998年起启动了天然林保护工程，决定对位于大江大河源头具有重要生态保护价值的天然林实施禁伐。长期以来，我国木材生产主要以利用天然林为主，天然林的蓄积量和采伐量一度分别占全国森林蓄积量和采伐量的90%和80%，天然林成为左右木材市场的中坚力量，其产量的高低直接影响市场的木材供应。实施天然林保护工程后，全国有17个木材出产重点省区纳入了工程实施范围，2000年调减木材产量共计1560多万立方米。随着工程覆盖面范围的扩大和各项保护措施的落实，天然林的木材产量还会进一步减少，木材供应形势将更加紧张。 

（三）木材消费刚性增长，供需矛盾日益尖锐

 木材作为一种可再生资源，与钢材、水泥等其它建材不同，其产量受到树种生物学特性和自然条件的制约，难以通过增加原料和资金投入达到大幅度增产的目标。从这个意义讲，世界木材产量的增加是有限的，木材的可供量变化不会太大。据FAO最新统计，近10年全球工业材年进出口量一直维持在1-1.2亿立方米，造纸木浆年贸易量在4000万吨左右。近年来，随着世界范围内环保意识的增强和可持续发展战略的实施，限制和禁止木材特别是原木出口的国家日益增多，木材供应进一步趋紧。从消费方面看，进入90年代后，我国木材消费快速增长，进口量逐年增加。据行业统计，我国林产品（含纸类、木制品）进口依存度近40%；2000年进口原木1700多万立方米，是1996年进口量的五倍多，进口木浆375万吨，为1990年进口量的11倍。目前全国商品材消耗总量为14000万立方米左右，其中进口林产品木材折合量5000万立方米，占全国木材消耗量的36%，耗用外汇超过60亿美元。木材已成为继钢材、水泥和化肥之后的第四用汇大户。可以预见，随着经济发展和人们生活水平提高，以及林业加工产业、产品结构的优化调整，木材需求还将继续增长，供应缺口还会进一步扩大。据行业分析预测和规划资料，2005年国内木材总需求3.3—3.4亿立方米，其中建筑用材2.3—2.4亿立方米，供应量为1.69亿立方米，缺口0.6—0.7亿立方米；2015年国内木材总需求4.3—4.4亿立方米，其中建筑用材3.3—3.4亿立方米，供应量为1.95亿立方米，缺口1.4—1.5亿立方米。

 （四）发展速丰林是解决国内木材供需矛盾的根本途径

 目前，世界许多国家已把定向培育、集约经营人工用材林作为解决木材供需矛盾的根本途径和保护天然森林资源、维护生态平衡的战略举措，并取得显著成效。人工用材林种植在一些国家已成为主导产业，在国民经济发展中占有举足轻重的地位。如新西兰1997年全国需用木材1690万立方米，其中1680万立方米来自人工林。而我国人工用材林面积2415万公顷，居世界第一，但单产和质量较国外差距巨大。目前进入采伐利用期的人工林，因材种和质量问题，相当部分不能满足加工工艺和市场需要，造成资源巨大浪费和产品结构性、质量性短缺。

 我国是世界上木材生产、消费和进口大国，木材作为一种与工农业生产及人民生活息息相关的产品，在国民经济建设中起着十分重要作用。短期内，依靠从国际市场进口木材及其制品，不失为解决国内木材紧缺的有效办法。但从长远看，国际木材市场供应将持续紧张，过度依赖进口弥补国内缺口，不仅市场有限，耗汇巨大，而且难于长久。在木材供应问题上必须立足努力提高国内的木材自给率。国内外实践证明，建设优质速生丰产用材林基地是提高木材有效供给能力的根本途径。我国木材生产潜力巨大，木材问题的最终解决还必须靠我们自己。在全国重点地区大力发展速生丰产用材林基地，战略意义重大，势在必行。 

三．         速生丰产用材林基地建设的规划构想和工程特点

 （一）. 速生丰产用材林基地建设的规划构想

 速生丰产用材林基地建设是解决我国木材和林产品供应问题的林业产业工程。通过工程的实施要满足国民经济与社会发展对木材和林产品的需求，减轻对森林资源保护的压力，促进其它林业生态工程特别是天然林保护工程的顺利实施。在工程建设上，要充分引入市场机制,大力发挥政府引导作用，多渠道、多层次、多形式筹集工程建设资金，积极鼓励各类造林主体投资建设速生丰产用材林。要根据定向培育、定向利用，实行企业化经营，促进原料基地和后续利用企业一体化发展，追求最大经济效益的建设思路，统一规划，合理布局，规模发展，力争在10-15年的时间内，从根本上扭转我国木材及其林产品供需矛盾紧张的局面，整体实现木材及其林产品的供需基本平衡。为此，我国将选择在400mm等雨量线以东，自然条件优越，立地条件好，地势较平缓，不易造成水土流失和对生态环境构成影响的热带与南亚热带的粤桂琼闽地区、北亚热带的长江中下游地区、温带的黄河中下游地区（含淮河、海河流域）和寒温带的东北内蒙古地区开展速生丰产用材林基地建设。工程具体建设范围涉及河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖南、湖北、广东、广西、海南、云南等18个省（区）886个县（市、区）、114个林业局（场）。工程建设规模1333万公顷，其中浆纸原料林基地建设规模586万公顷，人造板原料林基地497公顷，大径级用材林基地250万公顷。工程建设期初步定为15年，累计需要投资约为718亿元。工程全部建成后，每年可新增林分蓄积量近2亿立方米，提供木材13337万立方米，其中浆纸材6930万立米，可支撑1386万吨木浆生产能力，人造板材4828万立米，可支撑2150万立方米人造板生产能力。届时工程实施新增的木材产量将能提供国内生产用材需求量的40%，加上现有森林资源的采伐利用，将可以基本满足国民经济对木材的需求，国内木材总体供求关系将趋于平衡。我国木材长期信赖进口的局面将会彻底得以改变。

 (二). 速生丰产用材林基地建设工程的特点

 速生丰产用材林基地建设工程作为新时期六大林业重点工程中唯一的产业工程,与其它五项林业生态工程一起,构成了我国林业新世纪实现跨跃式发展的生产力布局。但与其它五项林业工程相比，速生丰产用材林基地建设工程也具有自身的一些特点：

 1.目标不同。林业生态工程是指主要发挥森林生态效益和国土保安功能，改善和保护生态环境为目标的林业工程，它经济投入大，产出低，受益对象不确定，但又是社会经济发展所必须，因而属于社会公益事业的范畴；而速生丰产用材林基地建设工程主要是发挥森林的经济效益，以最大限度获取木材及其林产品为目标的林业工程。速生丰产用材林虽然投入较大，周期较长，但收益较稳定。只要经营管理措施得当，投资者完全可以实现盈利，因而该工程属于林业产业的范畴。

    2.机制不同。生态工程建设属国家职能，投资主要以国家投入为主，并适当吸引社会资金参与生态工程建设。而速生丰产用材林工程是以市场需求为导向，通过市场配置资源，以市场融资为主，政府适当扶持。工程建设将充分尊重市场经济规律，政府对工程建设只进行宏观指导，着力为工程建设创造公平竞争的环境和条件。具体包括：制定发展规划，搞好生产力布局，做好宏观调控；拟订促进速生丰产用材林建设的相关经济政策和资源管理政策；建立健全林产品市场、林地和活立木市场以及其它生产要素市场，完善市场规则，规范市场秩序，改进信息服务等。

   3.建设重点不同。林业生态工程建设重点主要集中在生态价值较高（如大江大河的源头）或是生态环境脆弱亟待保护的地区（如三北地区）。受我国特殊的地理环境和历史条件的影响，这些工程大部分分布在我国的西北部地区。而速生丰产用材林工程由于自身特性决定，工程全部集中我国自然条件优越和经济发展水平较高的东南部和中部地区。这些地区不仅经营管理速生丰产用材林的历史较长，而且集中了我国一大批大型骨干林产加工和造纸企业。速生丰产用材林工程集中在上述地区，不仅有利于缩短木材生长周期，实现速生丰产的目标，而且有利于木材培育与木材加工的一体化，保证木材加工和造纸企业的用材需求。

四．         速生丰产用材林基地建设策略

   速生丰产用材林基地建设工程在我国新时期林业建设中处于十分重要而独特的地位。它对于提高我国木材生产供应能力，提升造纸和人造成板工业规模、加快产业更新换代步伐，壮大林业产业实力，促进林业生态体系和产业体系协调发展具有重大现实和深远历史意义。

 （一）            坚持资源培育与利用相结合，实施基地与关联企业一体化发展策略。

在我国现行体制下，速生丰产用材林培育与木材加工分属林业和轻工部门管理。由于多头管理，木材流通过程被人为割裂，木材的生产和利用难以统一。林业部门只考虑造林任务是否完成，至于所造林分是否满足加工需要，符合市场需求则在所不问，造林具有一定的盲目性；另一方面，由于相互独立，木材利用企业的需求信息很难传递到营林企业。有时即使传递到营林部门，受林业长周期的影响，营林部门想变更经营方案也为时已晚。木材生产和利用的脱节，直接导致了我国木材利用效率的降低，使得我国原本十分紧张的木材供需形势更加严峻。要改变木材培育与利用脱节的现实，就必须把木材生产和流通统一起来,实行速生丰产用材林定向培育、定向利用和定向供应，做到以需定产，以求定量。要依托一家或数家大型龙头木材加工企业，严格按企业的用材需求定向培育速生丰产用材林，即以木材相关企业的生产规模确定基地建设规模，以其产品方案确定树种及培育周期，真真正正地把速生丰产用材林基地变为木材加工企业的第一车间。要鼓励大型木材加工利用企业以独资、合资、参股、联营等方式投资速生丰产用材林基地建设，参与制定速生丰产用材林的经营方案，走贸工林一体化、产供销一条龙的产业化发展道路，在基地建设与关联企业间构建衔接紧密、产销顺畅、运转协调、管理高效的经济利益共同体。世界速丰林发达国家的成功经验证明，速生丰产用材林基地与木材加工利用企业的一体化经营，符合现代经济运行规律的内在要求，代表了速生丰产用材林建设的方向。它较好地解决了速生丰产用材林产品的销路问题，提高了速生丰产用材林基地项目抗御市场风险的能力，同时又为关联企业提供了数量充足、品质优良、持续均衡、价格低廉的工业原料，保障了企业的原料供应，减少了关联企业原料的采购成本，于基地于企业都有利，实现了基地与关联企业的双赢。在速生丰产用材林基地中，要认真借鉴先进国家发展速生丰产用材林的成功经验，把资源的定向培育和基地与关联企业的一体化作为审核基地建设项目上马的先决条件。对于那些培育目标不明确、销路不确定的基地建设项目，坚决不予纳入工程总体规划，不予发放国家补助，以达到扶优扶强，淘汰落后的目的，避免造成新一轮重复投资和资源浪费。

 （二）           坚持基地建设多元经济发展策略，广泛吸引社会资金参与速丰林建设。

   速生丰产用材林基地建设工程作为唯一一项林业产业工程，实行以市场为导向，按市场规律配置生产要素。在融资方式上，实行市场融资为主，政府适当扶持的投入机制。这是工程区别其它五项林业重点生态工程的一个显著特征。速生丰产用材林基地建设工程的特殊性，决定了基地建设必须坚持国家、集体和个人一齐上，坚持多种所有制形式并存，多渠道、多层次、多形式筹集工程建设资金。根据规划，工程建设资金由国家补助、银行贴息贷款以及社会资金三部分构成，其中国家补助金已经明确，银行贴息贷款也部分落实。设立国家补助金，主要是为扶持林业产业的发展，补偿工程的生态效益。国家拨出专款定向用于速生丰产用材林工程建设补助，在我国林业产业建设史上并不多见。此外，为减轻工程建设利息负担，鼓励速丰林发展，国家将速丰林建设纳入政策性贷款范畴，给予一定比例和时限的贴息优惠。1999年以来，仅国家开发银行和中国农业银行发放速丰林贷款就已超过30亿元，国家对速丰林建设的资金支持力度前所未有。但也要看到，国家资金只起示范扶持作用，数量有限，工程建设要持续和全面铺开，必须积极寻求社会资金的投入，摆脱对国家资金的过度依赖。从现有条件看，吸引社会资金投资林业，不仅可行，而且前景相当广阔。

    首先经过20多年的改革开放，我国城乡居民收入大幅度提高。

    截至2002年12月，国内城乡居民储蓄余额已达8．57万亿元。在扩大内需的积极财政政策带动、特别是连续降息因素的刺激下，一部分滞留在银行的民间资本急于寻求新的投资渠道。与此同时，由于证券市场持续低迷，一些股市游资特别是投资公司开始从证券市场转移资金，转而寻求新项目进行长线实业投资。只要投资项目收益丰厚稳定，市场风险可以承受，民间储蓄和游资等金融资本完全可以转化为产业资本。从投资项目本身看，经过二十多年的发展，我国绝大多数行业竞争十分激烈，市场容量接近饱和，具备投资价值和潜力的项目非常有限。而林业作为计划经济色彩最浓厚的领域，社会开放程度一直很低，特别是速丰林领域，国有资本长期处于垄断地位，社会资金一直难以有所作为，市场容量相对广阔。作为国家重点扶持产业，速丰林具有国内市场需求旺盛，产业成长性好、投资回报率高的特点，是目前国内为数不多的急待开发的投资新大陆。任何有眼光的投资人都不会错失这次发展良机。只要政策对头，社会资金注入速丰林领域只是时间问题。 

其次，公有制新的实现形式为速丰林建设提供了新的历史机遇。

速丰林建设长期以来一直以国家投资为主。社会资本参与程度很低。这种单一的股权结构给速丰林建设带来了十分不利的后果，最直接的体现就是速丰林建设质量和经济效益的低下。据不完全统计，1989年—1997年全国共建设速丰林416．7万公顷，速丰林面积实现了快速扩张。但从建设质量看，全国速丰林平均每公顷蓄积只有34．6立方米，每公顷年生长量只有4．16立方米，分别只有世界林业发达国家的15%和20%。造成上述现象，原因很多，如重造林轻管理、科技含量低、投入不足等等。但归根到底，还是产权过于单一、利益主体不够明确所致。。在这种单一的公有产权模式中，一方面国家作为抽象的政治实体，股东地位长期虚置，股东权利难以落实，对重大经营决策活动的控制存在先天不足；另一方面，经营者与出资者利益互相分离，对建设项目缺乏自身独立的经济欲求，其经营活动业绩与自身利益并无直接利害关系，内在约束和自我激励机制匮乏。上述两方面原因导致了公有速丰林建设的低质和低效。要改变速丰林建设现状，根本出路在于改革产权体制和经营机制，通过引入非公有资本，实现资本结构的多元化，并以资本纽带将各方投资主体紧密地联系起来，形成利益共享、风险共担、激励与约束并存、权利与义务对等的利益共同体。最近闭幕的党的十六届三中全会通过的《关于深化社会主义市场经济体制改革若干重大问题的决定》明确提出，股份制是公有制实现的重要形式，这就为如何在林业产业中更有效实现公有制指明了方向，同时也给社会资本进军速丰林产业提供了政策机遇。

再次，林业分类经营改革为非公有资本进入速丰林建设领域提供了广阔空间。

1996年国家实行林业分类经营改革试点工作。按照森林主导功能的不同，将森林划分为公益林和商品林，分别按各自的特点和规律运营。以生态利用为主要目的公益林作为国家公益事业，以政府投入为主；以经济利用为主要目的商品林，根据市场经济规律，由市场配置资源，实行集约化经营，追求最大经济效益。根据有所为有所不为、有进有退的原则，国家调整了对林业投入方向。一方面出于保障国土生态安全和治理生态环境的考虑，国家大幅增加了对生态林建设的投资，以五大林业生态工程为代表的一批大型生态工程得以拉开建设序幕；另一方面调减了对商品林建设的资金投入力度，让有限的国家资金从竞争性商品生产领域退出。商品林建设因国家投资减少，加之非公有资本未能及时流入，导致商品林建设资金紧缺，商品林建设进入了徘徊增长阶段。据不完全统计，1997年全国速丰林建设国家投资4248万元，完成造林面积193200公顷，1998年国家投资5273万元，完成造林面积138050公顷，1999年国家投资5173万元，完成造林面积106100公顷（摘自《2000年中国林业发展报告》）。国家资金的短缺已影响到商品林的发展，但这并不意味商品林建设可有可无，可轻可重。作为林业产业体系的重要组成部分，商品林建设与生态林建设一起构成林业建设的整体，二者不可偏废。正如国家林业局局长周生贤先生所言，林业生态体系和林业产业体系是车之两轮、鸟之两翼，缺少哪一轮、哪一翼都不完整。国家资本从商品林建设中的逐步退出，应理解为是为非公有资本进入创造了条件，铺平了道路。非公有资本完全可以借此机会，填补国有资本退出后的空白，并争取有所作为。

（三）           坚持“少取多予、放开搞活、有序发展”的扶持策略，改善速丰林建设的软环境。

影响我国速丰林建设发展的因素除上文提到的机制不合理、资金投入量不足等原因外，速丰林税费及采伐政策不尽合理在一定程度上也制约了速丰林的发展。我国目前木材税费主要有三类：一是国家税收，包括农业特产税、增值税等；二是林业部门征收的费用。主要有育林基金、维简费、林区建设保护费；三是地方附加费即各类统筹和提留；三类税费通常占到木材销售价的30-50%，税费负担总体偏重，妨碍了生产经营者积极性的发挥。此外，木材采伐政策也不尽合理。长期以来，我国对用材林实行采伐限额和生产计划双重管理，经营者只能在国家下达的采伐限额和木材生产计划内进行木材采伐和生产作业。采伐限额有时难以满足生产经营者的实际需要。税费与采伐问题，已经成为了制约速丰林发展的巨大瓶颈，业界一直强烈呼吁加以改革，国家林业局对此高度关注，正采取积极有效的措施加以解决。2003年6月，中共中央国务院下发《关于加快林业发展的决定》，对减轻林业税费负担提出了明确要求。通知指出，要逐步取消原木农业特产税，改革育林基金征收管理使用办法，征收的育林基金要逐步返还林业生产经营者。8月4日，国家林业局与财政部、国家发改委共同发文，对涉及木材生产经营收费项目进行清理整顿，取消了林业保护建设费、护林防火费等十余项行政事业性收费项目，将维简费并入育林基金，并要降低育林基金征收标准。此外，部分省区已经实现了将育林基金全部或部分返还生产经营业主。采伐方面，国家林业局去年八月调整了人工用材林采伐政策。对2000年后新造人工用材林采伐限额根据其经营方案确定，实行采伐限额和生产计划单列，有力地保证了速丰林经营业主自主采伐的需要。总体看，速丰林税费和采伐问题虽未根本解决，但有了很大改善。政策层面上政府部门已经为速丰林发展创造了一个相对宽松的外部发展环境。可以相信，随着中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》的进一步落实，速丰林发展的政策空间会更加广阔、更加诱人。