中国政府行之多年的各种产业政策，将有可能经受美国反补贴调查的系统洗礼。　　

　　祸不单行

　　经过一年多的争议和筹划，针对中国企业的反补贴调查，终于从美国国会议员的纸上法案变成现实。美国华盛顿时间11月20日，美国商务部发布公告，宣布对来自中国的平张涂布纸(Coated Free Sheet Paper)发起反倾销和反补贴调查。

　　美国华盛顿时间10月31日，位于美国俄亥俄州的新页公司（NewPage Corporation）向美国商务部和美国国际贸易委员会提起调查申请，要求对来自中国、印尼和韩国的平张涂布纸征收反倾销税和反补贴税。

　　此后，中国轻工商会公平贸易部负责人告诉《财经》记者，中国商务部迅速派出公平贸易局人员赴美交涉。但显然，中国人的努力没能阻止美方的决心。

　　立案第二天，商务部新闻发言人崇泉就此发表了立场强硬的谈话。他指出，美方的这一决定，既不符合世贸组织的相关规则，也违反了美国的有关法律规定。崇泉表示，美方坚持视中国为非市场经济国家；一方面，在对中国出口产品的反倾销调查中采取歧视性的“替代国”做法，另一方面，又同时对中国产品启动反补贴调查，已经构成了对中国产品的双重歧视。

　　崇泉说，中方已向美方提供了大量事实和法律依据，证明该反补贴申诉不具备立案条件，而美国商务部执意作出立案决定，既不符合规则，也不符合双方业已达成的通过磋商消除分歧的共识。中方对此决定及由此产生的负面影响高度关注。

　　此案之所以如此受关注，是因为这是自上个世纪90年代初电风扇和螺母案以来，美国首次发起对中国反补贴调查。更有评论将此视为美国对华贸易救济政策的“风向标”和“里程碑”。

　　根据世贸组织协议《补贴与反补贴措施协议》，补贴是指政府或任何公共机构向某一企业或某一产业提供财政捐助或对价格或收入的支持，直接或间接地增加了出口，减少了进口，或因此对其他成员利益造成损害。

　　尽管反补贴和反倾销一样是传统的贸易救济措施，但很长时间内中国企业鲜少遭遇反补贴调查。原因是过去发达国家将中国视为“非市场经济国家”，认为中国的原材料和劳动力以及制成品的价格本就包含大量政府补贴，并非完全由市场决定，因此难以判定补贴的程度，也就很难适用于反补贴法。

　　但2004年形势逆转。当年加拿大在宣布承认涉案行业的市场经济导向之后，对来自中国的烧烤架、碳钢和不锈钢紧固件、复合地板、铜管件发起反倾销和反补贴调查。相比之下，此次的平张涂布纸案更令人担心的一点在于，它很可能突破现有规定，成为首例在保持涉案企业非市场经济地位的同时发起的反补贴调查。

　　对于美方来说，这意味着美国长期遵循的、对非市场经济国家不适用于反补贴法的贸易救济政策可能发生重大变化；对中国而言，则可能陷入来自反倾销和反补贴的双重挑战，一旦反补贴调查启动，中国政府财政政策和产业政策更面临全面挑战。

　　被挑战的产业政策

　　涂布纸包括铜版纸、轻涂纸等，主要应用于对图片质量要求较高的高档杂志、插图、画报、年历、商业广告插页、商品宣传册、图书封面等。

　　中国的涂布纸行业起步于20世纪90年代末，但发展迅速，尤其是2005年产能急剧扩张，从净进口国转变为净出口国。根据国泰君安的报告，当年涂布纸进口量73万吨，较上年下降28.1％；出口81.4万吨，较上年增加84.2％。

　　根据申诉书，2005年9月到2006年8月，美国对华平张涂布纸的进口量达到总进口量的13.9％，2005年美国对华平张涂布纸进口额为8100万美元。2006年上半年，进口额达到1.11亿美元。

　　在原告美国新页公司看来，中国对美出口涂布纸的扩张是因为得到了政府补贴。申诉书列举了13项补贴，涉及从中央到地方，来自商务部、发改委、税收、银行等机构各种名目的“优惠政策”。其中，包括中央和地方根据五年计划给予的资金扶持和科研奖励津贴、国家和省级对出口名牌企业的扶持政策、来自国家开发银行的贴息贷款、发改委给予的重大国产设备增值税增量抵扣政策、对于“双高一优”技术改造项目给予的贴息优惠贷款、政策性贷款和贷款免除、对于外资企业给予的两免三减半税收优惠，等等。

　　以山东晨鸣纸业股份有限公司（下称山东晨鸣）为例，申诉书称其“从2000年到2006年获得超过1亿美元的奖励津贴和其他政府补贴，2001年获得2250万美元的津贴用于机械设备采购，其下属公司武汉晨鸣纸业公司2003年获得6.8亿元人民币的贴息贷款，山东晨鸣在浙江省的纸浆项目从国家开发银行获得60亿元人民币的贴息贷款”，等等。在其补贴列表中被重点提及的还有宁夏美利、山东华泰等企业。

　　“这些都是根据国家政策获得的，谁符合条件谁拿到，并不专门给我们。”山东晨鸣董秘办公室的一位工作人员说。

　　“对企业来说，这是天上掉下来的馅饼，但反补贴直接针对的正是国家政策。”加拿大对华复合木地板反补贴案圣象公司的代理律师、北京高朋律师事务所合伙人王磊表示。

　　王磊解释说，补贴是政府行为，根据世贸组织的相关定义和国内仅有几例反补贴案的实践，补贴具有几个明确的特点：首先，补贴必须是政府行为；其次，补贴的对象主要是国内生产与销售企业，但不一定仅指出口补贴，包括对国内各产业部门、行业、企业或地区、科研部门的财政捐助和政策信息；第三，被授予方必须实际享受到了利益；第四，补贴应具有专项性，即指成员方政府有选择地、有差别地而非普遍性地给予某一个企业、行业或地区等等。

　　值得注意的是，申请书中涉及的诸多“补贴”项目，相当一部分是政府长期执行或正大力推动的产业、财政支持政策。

 
　　比如给予外资企业“两免三减半”政策，即是鼓励外资进入的最主要所得税优惠。1991年颁布的《外商投资企业和外国企业所得税法》第八条规定：对生产性外商投资企业，经营期在十年以上的，从开始获利的年度起，第一和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。

　　十余年来，该项政策一直被认为是吸引外资行之有效的工具，但在加拿大对华复合木地板反补贴案中，却被加方确认为“补贴”，之后又出现在美国企业的申诉书上。

　　另一项受到指控的，则是2005年由商务部等七部门联合发布《关于扶持出口名牌发展的指导意见》。《指导意见》称，为实施出口名牌战略，改变外贸增长方式，将选准一批基础条件好、发展潜力大的资助品牌，集中力量进行重点培育。扶持措施包括：安排“出口品牌发展资金”，支持企业开展自主品牌建设；对入选企业所需的进出口配额，优先予以安排；各级政府在各类政府采购中，同等条件下优先采购出口名牌；同等条件下，优先安排名牌出口企业使用技术更新改造项目贷款贴息资金和出口产品研究开发资金；等等。

　　山东晨鸣正是惟一出现在2006年山东省出口名牌企业名单中的造纸企业，享受了国家和省级的多项扶持政策。

　　“这个政策具有很明显的专向性。”一位熟悉WTO规则的律师介绍说，专向性补贴往往容易遭到WTO诟病，包括对特定行业、特定区域、特定范围企业的补贴，“尤其是直接跟出口挂钩。一切推动出口的措施都要万万小心。”

　　补贴模式软肋

　　突如其来的“补贴指控”，击中的是中国政府补贴模式的软肋。

　　除了广受诟病的外资税收优惠政策，不少专家指出目前中国的补贴思路和模式需要改进。浙江省政府发展研究中心财贸处处长方元龙撰文指出，目前中国补贴存在补贴面过窄、补贴方法比较单一、计划经济色彩浓等缺点，不符合WTO相关精神。

　　比如，各类财政补助中，以针对特定企业、特定产业和特定地区的特定补贴对象为主，专向性强，而可普遍获得的补贴少；在补贴内容上，以扶强扶优为主，针对弱势群体的具有平等性的补贴少；在符合特定要求的专向性补贴中，研究和开发补贴、贫困地区补贴、环保补贴等相对不足。

　　另外，已出台政策的补贴方法过于单一——多以直接财政预算为主；使用方法和资金来源也比较单一——利用公共基金形式、产学研联合形式和风险投资形式进行资助，可以捆绑带动的资金投入较少；因此补贴的效率相对低下。

　　“税收的好处最直接，来得最快；而科研、扶贫支持的效果周期比较长，为了有效地刺激企业，中国多半用税和贷款这两种方式。” 高朋律师事务所合伙人王磊说：“但这恰恰是世贸组织历来反补贴的主要对象。”

　　欧美对中国补贴问题的诟病由来已久。2004年3月，美国政府就中国提供给国内半导体制造商税负优惠政策向WTO提起申诉。今年以来，欧美一直施加压力，要求中国进一步澄清补贴情况，并要求WTO审查中国的补贴情况。在今年11月初接受《财经》专访时，欧盟贸易专员曼德尔森也提出，中国在土地、银行贷款、税收方面的补贴是“履行入世承诺中的一个严重问题”。

　　王磊认为，面对国外的反补贴调查威胁，中国各级政府需要进行自查，清理国内的补贴政策。但这并不意味着必须废除或者调整所有补贴政策。“有些补贴是WTO允许的，而有些是介乎于允许与不允许之间，对后者，一项补贴允许与否，WTO是最终的裁判。”

　　“从宏观角度看，如果一项政策对98％的外贸都起积极作用，只带来不到1％的贸易摩擦，为什么要改呢？”一位业内人士则认为，政府考量政策的修订时要权衡整体利益。需要修改的或许只是补贴的方法和发放的方式。

　　事实上，WTO并不对所有补贴说不。根据WTO相关规则，将补贴分为红箱补贴（禁止性补贴Prohibited Subsidy)、黄箱补贴（可申诉补贴Actionable Subsidy)和绿箱补贴（不可申诉补贴Non—Actionable Subsidy)。

　　其中，绿箱补贴放开，红箱补贴须严格禁止，此外，大量补贴属于黄箱补贴，其条款规定也相对模糊。欧美等发达国家在WTO的许多贸易争端，都出自黄箱补贴的争议。

　　如何调整补贴模式，在实现对经济发展扶持的同时避免摩擦？浙江省政府发展研究中心财贸处处长方元龙撰文认为，需要调整政府补贴运用的指导思路：将支持对象从注重对部分企业、部分行业和部分地区加速发展的专向性支持，转向有效支持营造公平竞争环境；将支持方式，从计划经济色彩较浓的行政性、指令性办法为主，转向符合世贸规则的基金性、前移性支持为主。

　　原商务部条法司司长张玉卿认为，重要的是根据WTO相关规则来制定补贴政策。“要把协议吃透，不能像过去那样拍脑袋，想怎么做就怎么做，四处撞墙。”

　　塞翁失马还是雪上加霜

　　在一片“狼来了”的惊呼声中，始终存在着一种乐观的声音，认为反补贴调查对中国不仅不是坏事，反而有利于突破美国设置的“非市场经济地位”壁垒。

　　由于中国长期被美国视为“非市场经济国家”，在对华反倾销案调查中，美国往往采用与印度等国家的成本数据作为替代国价格，来计算中国产品的“正常价格”。这种计算方法是导致大量中国企业在美国对华反倾销案中败诉的关键原因。为此，中国从2003年起，频频要求美国承认其市场经济地位，但始终未能成功。

　　美国反补贴调查的启动，则被视为一个契机。因为长期以来美国商务部不对非市场经济国家的企业征收反补贴税，是基于1984年由美国联邦上诉法院确立的两项原则：第一，美国商务部缺乏征收此税的明确权力；第二，由于非市场经济体系受其政府干预，商务部不能就这种情况下的补贴程度得出有意义的结论。

　　1991年和1992年美国对中国电扇、螺母发起的反补贴调查即因此停止。当年美方对中国企业发起反补贴调查。但立案调查后，发现两者的重要原材料——钢材的价格不是市场决定的，于是作出反补贴法暂不适用于中国企业的结论。

　　“如果遵循先例，那么美国首先得承认中国涉案行业为市场经济导向行业，或者中国为市场经济地位，然后再发动反补贴调查。”原商务部条法司司长、世贸组织争端解决机制专家组成员张玉卿对《财经》说。

　　倘若如此，则中国长期苦苦争取的市场经济地位将由此获得“意外的”动力。也正因为此，一些业内人士将反补贴案视为“塞翁失马”，对反倾销是一大利好；尽管会征收反补贴税，但由于反倾销税大大降低，则总体损失不大。

　　“美国能够这么便宜我们吗？我很怀疑。”加拿大对华复合木地板反补贴和反倾销调查代理律师，北京高朋律师事务所合伙人王磊则很难认同这种乐观看法。“恰恰相反，我觉得实际可能的前景是雪上加霜——反倾销照样用替代国价格，同时进行反补贴调查追加反补贴税。”

　　他认为，今天的情况与上世纪90年代初大不相同，而且中美贸易不平衡的加剧，使得美国业界没有强硬理由阻挠反补贴立案。

　　欧华律师事务所合伙人马鸿基（Matthew McConkey）也对《财经》表示，美国商务部将反补贴调查适用于非市场经济国家亦有合理基础。“当时美国联邦法案的最终裁决是，美国反补贴法并未明确要求或禁止将反补贴指控适用于非市场经济国家。”马鸿基说：“此后美国商务部仅在政策层面上不倾向于将反补贴法适用于诸如中国这样的非市场经济国家。”

　　对于准备启动反补贴调查的美国商务部而言，当前最重要的是获得国会的明确授权。不过这并非难事。2005年7月，美国国会众议院通过《美国贸易权利执行法案》，要求将反补贴法适用于非市场经济国家。虽然此法案尚未正式完成立法程序，但随着今年民主党在美国国会中期选举中大胜，此类对华不利的法案通过的可能性进一步加大。在今年11月9日接受《财经》专访时，美国商务部部长古铁雷斯直言：“我认为这（反补贴和反倾销）没什么法律冲突。”

　　中国企业三次申请市场导向行业的失败经历，已经预示着“契机”前景黯淡。今年8月31日，美国商务部进口管理政策办事处公布的备忘录指出，尽管中国在美国商务部评估非市场经济地位的六个领域取得进展，但市场力量还不充分，其价格和成本的市场化不足以支持美国商务部在反倾销调查中承认其市场经济地位。

　　这充分表明短期内中国难以获得市场经济地位。

　　美方难题与中方挑战

　　同时对中国实施反倾销调查和反补贴调查，对于美方也是一个高难度的技术挑战。

　　2005年6月美国审计署发表报告指出，如果美国准备在不给予中国市场经济地位的情况下发起反补贴调查，将面临三项困难：首先，由于美国商务部在缺乏国会明确授权的情况下发起调查，可能被上诉；其次，由于中国政府对经济的干预十分深广，无法就补贴价和市场主导价进行有意义的比较，也就难以衡量补贴程度；第三，同时征收反倾销税和反补贴税有可能带来重复计算。如何避免“重复计算”是一个需要重点解决的新问题。

　　欧华律师事务所合伙人马鸿基解释说，当某项产业同时被卷入反倾销和反补贴案件中时，WTO规则和美国法律均要求调整合并税率，以避免出口补贴被重复计算。因为反倾销税是通过比较产品的国内价格和出口价格计算而来，已经抵消了出口商因在出口国国内市场获得补贴而带来的价格优势。

　　“但怎么调整非市场经济的税率呢？根本无规可循。”美国Vinso&Elkins LLP律师事务所合伙人贝瑞格（Barringer）对《财经》说：“非市场经济方法论中使用替代财务数据这一事实,已经抵消了补贴贷款的任何好处。在反倾销调查中已经使用非市场经济方法的情况下再征收反补贴税是否合理，正是与美国商务部抗辩的核心。”

　　根据美方的日程安排，美国国际贸易委员会将于12月15日召开听证会，针对平张涂布纸的反倾销及反补贴调查作出关于市场损害的初步裁决。如果裁定对美国产业造成损失，则美国商务部将展开调查。美国商务部和美国国际贸易委员会最早将于2007年5月作出终裁。

　　专家指出，无论裁决结果如何，美国商务部此次对中国企业启动反补贴调查，已为美国企业提出同类调查申请打开了大门。

　　此前，美国纺织业多次批评中国补贴问题，很可能会在美国对中国纺织品及服装实施的进口限制于2008年底届满后，通过反补贴来遏制中国对美出口。届时，越来越多的中国企业将陷入反倾销和反补贴的双重挑战。另外，其他国家也有可能紧随美国。

　　受到挑战和冲击的并不主要是企业，而是中国的政府官员与他们一贯的施政和行事方式。一些代理过加拿大对华反补贴调查的律师告诉《财经》记者，反补贴与反倾销调查的最重要区别是，调查对象主要是政府部门的官员，包括中央和地方的商务系统、财政系统、发改委和计委、工商系统等等。调查问卷以及当面质询，将给中国政府官员带来压力和挑战。

　　“中国官员并不擅长即兴回答问题，尤其是问到的问题、让你出示的文件都是非常敏感、非常棘手的。”一位律师说：“调查要获得权力部门的官员的合作就很困难。需要他们保持平和的心态。”

　　而另一位律师则提醒，政府官员以及行业商会应该多知道点市场经济的游戏规 则。“最让人哭笑不得的是，很多在业内看来是犯忌的事，像对产业的财政扶持，对市场的共同联合举动，对出口的统一控制与干预等，地方部门却作为业绩来正式宣讲。”