为了深入贯彻落实科学发展观，国家发改委从2005年起会同中国造纸协会和中国制浆造纸研究院对造纸产业发展政策和造纸工业“十一五”发展等问题进行了广泛深入的研究。课题组在大量调研的基础上，结合《造纸产业发展安全与重组问题研究》的成果以及相关的法律法规，在充分征求各有关部门、社会中介机构、行业专家和制浆造纸龙头企业的意见后，编制形成了《造纸产业发展政策》。
为什么要制定这个《政策》
事实：2006年，我国纸和纸板的消费量达6600万吨，居世界第二位；纸及纸板产量达6500万吨，也居世界第二位。据预测，2010年我国纸及纸板消费量将达到8500万吨以上。
记者：国家发改委2007年编制了《造纸产业发展政策》，有意把造纸工业培育成国民经济新的经济增长点。对此，相当一部分读者感到诧异，因为一般人都认为这是一个传统又污染的行业。
贺燕丽：把造纸工业培育成国民经济新的经济增长点是基于以下考虑。纸和纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的重要标志。在我国，随着国民经济的持续快速健康发展，造纸产业发展越来越具有重要的意义。造纸工业是重要的基础原材料产业，具有很大的市场空间，是循环经济的典型产业：造纸原生纤维原料为可再生的木材、竹、芦苇、禾草等；在制浆造纸过程中，现代化的制浆造纸工艺对水资源、化工原料和能源等方面也可充分循环回收利用；废纸也可回收再利用。同时，造纸产业对林业、农业、化工、印刷、包装等相关产业具有明显带动作用。
再说纸产品，作为传承文明的重要载体，世界各国都从安全的角度加以重视，在我国作用尤为突出。保持新闻、印刷、书写用纸的长期稳定供应，对做好教育、文化交流工作以及维护社会稳定等十分重要。
记者：现在社会上看好造纸行业的发展前景，但对其暴露出的问题议论也很多。
贺燕丽：这正是我要回答你的————我们为什么要编制这个《造纸产业发展政策》。 我国已成为世界造纸产品的主要生产国和消费国，纸及纸板生产企业约有3500家左右，生产能力约7000万吨。2006年全国规模以上纸及纸板企业工业总产值3119亿元，较2000年增长1467%，年均增长198%；资产总计3228亿元，年均增长101%；销售收入2546亿元，年均增长200%。
“十五”期间，我国造纸工业进入快速发展期，但同时也面临资源约束、环境压力等问题，主要表现在：一是规模不合理，规模效益水平低；二是优质原料缺口大，对外依存度高；三是资源消耗较高，防治污染任务艰巨；四是装备研发能力差，先进装备依靠进口；五是外资利用结构有待优化，统筹协调发展任务紧迫。
记者：您是说，为了建立公平的市场秩序和良好的发展环境，解决造纸产业发展中存在的问题，指导我国造纸工业持续健康发展，制定《政策》十分必要。
贺燕丽：是的。
记者：您说的“健康发展之路”具体是怎样的架构？
贺燕丽：一是建立较完善的发展环境。现有造纸产业发展的有关政策比较分散、独立，既不全面也不系统，甚至有的政策之间相互矛盾，可操作性差；二是需要确定先进的发展指标。目前相关政策对造纸工业发展循环经济的指标要求过低，有关林地、木材、资源、消耗及环境保护等规定不明确，不适应科学发展观的要求；三是规范符合我国实际的行业准入条件；四是制定明确的利用外资政策。现行造纸产业相关外商投资政策虽然对外商投资项目的建设性质、建设规模和优惠政策等作出了规定，但在市场准入、市场份额、兼并收购、投资监管等方面缺少具体的规定，各地之间和部门之间对政策的理解和把握也不一致，造纸行业外商投资混乱的现象急需纠正。五是应确定符合我国国情的造纸原料结构和进出口政策等。
怎样布局产业
事实：截至2005年，29个省、区、市均拥有造纸产业。2000年至2005年，长江以北地区15个省、区、市的纸及纸板产量占全国总量的比重由5110%降至4705%，长江以南地区14个省、区、市纸及纸板产量占全国总产量的比重则由4890%升至5295%。
记者：事实表明，造纸产业布局正在由北向南进行调整，而《政策》第七条强调，造纸产业布局要充分考虑纤维资源、水资源、环境容量、市场需求、交通运输等条件，发挥比较优势，力求资源配置合理，与环境协调发展。这是否可以理解为，今后长江以南将是造纸产业布局的重点地区了？
贺燕丽：对。《政策》第八条强调造纸产业总体布局应“由北向南”调整，形成合理的产业新布局。
《政策》第九条至第十一条规定：第一，长江以南是造纸产业发展的重点地区，要以林纸一体化工程建设为主，加快发展制浆造纸产业。第二，长江以北是造纸产业优化调整地区，重点调整原料结构、减少企业数量、提高生产集中度。重点环境保护地区、严重缺水地区、大城市市区，不再布局制浆造纸项目，禁止严重缺水地区建设灌溉型造纸林基地。
如何降耗及减排
事实：大量非木浆企业尤其是未配套碱回收的草浆纸企业吨浆纸综合能耗超过15吨标煤，吨浆纸综合取水量仍高于100立方米，大量落后草浆企业的取水量更是高达200立方米以上。国际先进水平为吨浆纸综合能耗09吨至11吨左右标煤，综合取水量则已降至30立方米至50立方米左右。
记者：有人形象地说，造纸厂简直是个大“水耗子”，狂喝净水，猛排污水。
贺燕丽：我认为这个看法不够全面，传统的造纸工业和具有世界先进水平的现代造纸业是截然不同的。过去我国造纸产业的原料主要是禾草，用禾草作为造纸原料，污染很不好治理，用水量大，且企业规模小。现在与过去已有很大不同，造纸原料中，木浆、废纸、草浆的比例已调整为22：54：24。“十五”期间，我国造纸行业加大了污染治理力度，化学需氧量排放量由2877万吨降至159万吨，占全国排放总量的比例由44%降至324%。耗水量也大大减少，但还不够，我们拟在2010年前再淘汰600万吨落后造纸能力。我们要构建装备先进、生产清洁、发展协调、增长持续、循环节约、竞争有序的现代造纸产业，采用国际先进技术，使造纸产业的污染和水资源消耗尽快进入世界先进水平。
为此，《政策》把切实降低水资源消耗、减少污染物排放作为造纸工业资源节约的重点，为此《政策》目标中提出，严格执行国家有关环境保护、资源节约、劳动保障、安全生产等法律法规。到2010年实现造纸产业吨产品平均取水量由2005年103立方米降至80立方米、综合平均能耗(标煤)由2005年138吨降至110吨、污染物(COD)排放总量由2005年160万吨减到140万吨，逐步建立资源节约、环境友好、发展和谐的造纸产业发展新模式。
第三十八条要求充分发挥制浆造纸适宜热电联产的有利条件，提高能源综合利用效率；第三十九条要求执行严格的土地管理制度，节约集约使用土地，要求造纸林基地建设必须符合土地、生态、水土保持和环境保护等相关规定。
记者：造纸厂废水排放污染周边居民生产、生活用水的新闻报了很多，怎么才能彻底治理呢？
贺燕丽：这样的事情的确发生了不少，主要是部分草浆造纸企业，尤其是未配套碱回收系统的小草浆企业未能依法关停所致。这些企业生产时产生的废水基本上未经任何治理而直接外排，造成严重的水环境污染，因此应坚决依法关停。草浆企业的污染治理是“十一五”及以后相当长的时期内造纸工业治理环境污染的关键，同时也是难点所在。为此《政策》第四十条至四十四条及四十九条分别对污染治理措施、污染物排放标准、污染物排放监管、生态保护以及惩罚制度等作了具体规定。
《政策》第四十二条明确提出：“制浆造纸废水排放要实行许可证管理，严格执行国家和地方排放标准及污染物总量控制指标。全面建设废水排放远程在线监测体系，定期公布企业废水排放情况。制定激励政策，鼓励达标企业加大技术改造和工艺改进力度，进一步减少水污染物排放。依法责令未达标企业限期治理，仍不达标或超总量指标的企业要依法关停。”
《政策》第四十三条规定：“实行环境指标公告和企业环保信息公开制度，鼓励公众参与并监督企业环境保护行为，积极推行环境认证、环境标识和环境保护绩效考核制度，严格实行环境执法责任制度和责任追究制度。”
