2000年～2005年，全球每年减少森林面积730万公顷，不安全的产权被认为是主因之一。世界银行的一份报告曾估计，全世界有160万人的生计完全依赖森林，4亿人直接依赖森林为生。国际林业研究中心估计24亿人的生计与森林相关，而他们是相对贫困的，森林问题与贫困互为因果。
7月14日，《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称《意见》）正式发布。《意见》又称为“集体林权制度改革21条”，共分5个部分、21条。这项改革最核心的内容是明晰产权，就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。
“产权作为森林问题之一，必然十分关注公平的问题。”日前，在北京地球村环境教育中心举办的“林权改革与森林保护”座谈会上，中国林科院林业研究所研究员刘金龙一再强调林权改革应细化、再细化。
产权清晰最重要
专家们认为，此次林改在体制设计上有利于生态保护，短期内森林覆盖率将有一定改善，但要在长期实现优化生态环境的目标，还须进一步采取措施深化林改，包括稳定林农预期、下放采伐权、提高生态补偿标准并改革林业管理模式。
林权是一项重要的财产权，在资本主义国家分为国有林权和私有林权。由于森林在国民经济生活中有重要地位，尽管私人业主对其森林享有所有权，但法律对其采伐、销售作了严格限制。
我国现有集体林面积占全国林业总面积的57.55%，其中经济林和竹林分别占全国的90%以上，在中国林业发展中占有重要地位，总经济价值至少在2万亿元以上。
刘金龙说：“建国以来的历次林改以种树为重点，效果都不理想，且对生态环境产生了较大破坏。而这次林改将农民利益放在第一，以人为出发点，会产生较大影响。”
回顾历史，中国的林权改革曾经历了频繁的产权关系变化，刘金龙认为：“农业生产责任制以后的多数林业产权变化是遵循效率优先的，但其实际效果却反映了基层的权力关系，在公平上失衡并且结果失败，只有在农区的林权私有化看来是成功的。”
究其根源，首先就是产权关系间利益空间动力不足，并且集体林区产权组合复杂，国有林区产权改革不明朗，产权格局和历史变化脉络不清。
“改革开放以来，林业部门本身是产权利益链条中的一个成员，它参与了权力分配。但同时，林业部门开展林权改革的压力也很大，这包括其自身的行政改革和对我国整个林业概况的明晰。因此，林业部门要想作为弱势群体的代言人还需要很大的努力。”刘金龙直言不讳。
因此，《意见》要求，明晰产权要维护“两性”。一是维护家庭承包经营的长期性，承包期为70年，期满后还可以继续承包；二是维护承包经营的物权性。集体经济组织的农户对集体林使用权和林木所有权享有平等的初始分配权，即承包经营权。根据《物权法》规定，林地承包经营权为用益物权，农民对林地依法享有占有、使用、受益和处置的权利。这就让农民吃下了“定心丸”，真正做到“山定权、人定心、树定根”。
实际效果须长期观察
刘金龙介绍，目前世界其他国家与森林相关的权力趋向于向社区和私人转移。
例如，亚太地区大约10%的公有林的管理权赋予了社区，而私有企业获得了24%的公有林的管理权。在南美洲，尤其是巴西，公有森林被私有化，非洲案例更是展示了产权从国家和社区向私有转移过程中的冲突。
但是，美洲的其他一些国家政府采用生态服务市场化机制促进私有森林的保护。
回到我国的林权制度上，刘金龙指出，首要问题是确保产权的安全性。之前，我国林权分割过细；政府在采伐、销售等环节上控制较大；政策和法律体系对森林产权安全性重视程度不高等。
针对改革后确立的新林权制度，刘金龙认为，实践时间还不长，此次林改是对农村集体所有稀缺资源的制度改革，对公平性要求高，而且主体改革推进的同时还需要一系列配套措施，作为渐进式改革，其最终成果还有待观察。
“林权问题总体上更主要的是社会学问题，而不仅仅是一个经济学问题，很复杂。”
刘金龙分析说，由于此前政策变动频繁，农民对未来预期仍然存在不确定性，一旦有风吹草动，可能会招致对林地的破坏性采伐。现行森林采伐限额管理制度导致不少林木到了可以间伐或砍伐的时候却无法获得砍伐指标，林农积极性大打折扣。
此外，生态效益林补偿标准太低。据悉，国家对每亩补偿5元，而各省标准不一，但基本低于国标，而且这种补助很多林农得不到。生态林和商品林收益差距过大，不利于调动林农护林积极性。林业部门也存在一定问题，在改革中既是裁判又是运动员，很可能对改革产生阻碍作用。
“税费是一个核心问题，还有林业部门行政管理制度重建；基层森林管理组织模式的确定（森林经营方向）；林业政策过程要确保农户参与决策的程序，不能停留在原则上；同时，还需要拓展其他利益群体参与的空间。”因此，刘金龙表示，要实现林改后生态长期优化的目标，还须进一步采取措施深化林改。
刘金龙建议，林业改革在有了清晰而安全的产权后，要倡导变单一的森林资源国家所有为更为复杂的产权组合，并且促进传统的森林管理制度，增强产权拥有者的维权和可持续管理森林的能力。林业部门应支持弱势群体，向贫困人口提供更好的森林资源。
|
