《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》要求“继续加强主要污染物总量减排”。“十二五”我国主要污染物总量减排面临诸多压力和困难。华东地区如何在“十一五”减排经验的基础上，努力实现“十二五”减排目标?本版今日刊登环境保护部华东督查中心主任高振宁的文章，提出了华东地区“十二五”减排工作的基本思路，以飨读者。
《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发﹝2011﹞35号)(以下简称《意见》)第二条明确指出:“继续加强主要污染物总量减排”，这表明主要污染物总量减排在当前和今后一段时间内仍然是环境保护的重点工作，我们要认真贯彻，加以落实。
“十一五”减排成果
减排工作的“大格局”基本构建，减排规划编制及规划实施的向导作用得到有效发挥，减排工作的责任主体进一步明确，减排工作各项保障措施初步形成。
笔者认为，“十一五”主要污染物总量减排工作可以用4句话概括:一是污染减排工作总体保持了良好态势;二是工程减排、结构减排、管理减排都不同程度取得新的进展;三是减排初步形成了经济发展转方式、产业调结构的倒逼机制;四是污染物减排促进了环境质量继续朝着向好方向发展。
上述成果得以取得，主要有4个支撑点:
一、减排工作的“大格局”基本构建。“大格局”构建主要包括3点:一是对减排工作重要性的认识，这是构建“大格局”的思想基础;二是形成党委领导、政府负责、人大政协监督的减排工作体系，这是构建“大格局”的组织基础;三是建立减排工作的专门组织机构，这是构建“大格局”的行动基础。“十一五”期间，凡减排任务完成较好的地区，无一不是“大格局”建立和运行较好的地区。
二、减排规划编制及规划实施的向导作用得到有效发挥。“十一五”期间，各级政府根据国家确定的污染物减排目标和减排比例，组织编制本级政府污染物减排5年规划及分年度的实施计划，明确规划期减排目标、比例和重点工程。各相关部门也依据政府减排规划和计划，编制本部门牵头组织实施的减排规划、计划，确定比例和重点工程。“十一五”期间，在各地减排规划编制和规划实施的向导作用下，各地较好地完成了减排规划的目标任务。
三、减排工作的责任主体进一步明确。减排工作的责任主体分总责任、目标责任和直接责任。无论是总责任、目标责任和直接责任，这些单位的主要领导都是减排工作的第一责任人，分管领导是直接责任人。由于责任明确，从而增强了减排工作的刚性，强化了减排工作的硬约束，减排工作落到了实处。
四、减排工作各项保障措施初步形成。“十一五”期间，各地综合采取污染物排放量控制措施、行政推进措施、经济政策和财政投入措施、法律保障措施、科技保障措施等，实现污染物减排目标。
“十二五”减排面临矛盾
持续发展与持续削减的矛盾，老指标减排空间收窄与进一步挖掘减排潜力的矛盾，新指标减排目标要求与保障措施存在不相适应的矛盾，监管量大与监管能力和力量不相适应的矛盾更加突出。
今年是“十二五”减排的开局之年，从上半年总量减排核查核算情况看，与去年同期相比，化学需氧量、二氧化硫排放量继续下降，分别下降1.63%和1.74%、氨氮排放量仅下降0.73%，而氮氧化物排放量不降反升，增长6.17%，与预期今年4项指标减排1.5%的目标相差较大，减排形势不容乐观。
“十二五”主要污染物总量减排任务十分艰巨，突出表现在以下3个方面:
一、减排的要求比“十一五”更高。要求高体现在3点:一是增加了减排指标。“十二五”期间，主要污染物减排指标由二氧化硫和化学需氧量两项增加到4项，增加了氮氧化物和氨氮;二是扩展了减排范围。表现在“十二五”的减排从城市向农村扩展，从工业向农业扩展，从固定源向流动源(机动车)扩展，以促进农村和农业及交通领域污染减排，着力抓好规模化畜禽养殖污染防治和机动车船尾气氮氧化物污染治理;三是增强了减排的倒逼作用。《意见》进一步明确对造纸、印染和化工行业实行化学需氧量和氨氮排放总量控制、对电力行业实行二氧化硫和氮氧化物排放总量控制，对钢铁行业实行二氧化硫排放总量控制，在大气污染联防联控重点区域开展煤炭消费总量控制试点，提高重点行业环境准入和排放标准等，充分预示减排行为倒逼经济发展转方式、产业调结构的抓手作用越来越明显。
二、减排的压力比“十一五”更大。突出表现在以下4个矛盾:1.持续发展与持续削减的矛盾更加突出。“十二五”期间城市化、工业化进程还会不断加快，经济社会发展带来的污染增量也会加大，而我国产业结构偏重、能耗高、污染重的特征依然存在，一时难以根本改变。从今年前7个月情况看，高耗能行业增幅达12.8%，钢材、氧化铝、水泥、铁合金的产品产量分别增长13%、18.9%、19.2%和21.9%，高耗能行业依然保持旺盛增长势头。要实现主要污染物较“十一五”末减排8%～10%的目标，据测算，化学需氧量要削减601万吨、二氧化硫要削减654万吨、氨氮要削减69万吨、氮氧化物要削减794万吨，分别是2010年排放基数的24%、29%、26%和35%，在经济社会快速发展的情况下，既要消化污染增量，又要削减污染存量，减排任务非常艰巨。在华东地区，这一矛盾更加明显，华东地区7省(市)化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物减排量分别占全国31个省、直辖市、自治区减排总量的31.2%、34%、33.6%和37.2%，而山东、江苏、浙江等省的减排任务是华东地区乃至全国最重的，其中，山东省化学需氧量、二氧化硫和氮氧化物3项减排量全国最高，分别为24.2万吨、28万吨和28万吨，减排任务十分繁重。2.老指标减排空间收窄与进一步挖掘减排潜力的矛盾更加突出。“十一五”期间为了完成两项老指标的减排目标，各地建成投运了大量的污染治理设施，发挥了重要作用，全国城市污水处理率已达77%，脱硫燃煤机组比例已达86%，尽管这些工程在“十二五”还能继续释放减排能力，但是化学需氧量和二氧化硫的减排空间还是明显收窄，要想再通过建设大型减排工程减排的难度越来越大。“十一五”末，华东地区污水处理率和脱硫燃煤机组比例已分别达到81%和96.7%，减排空间和潜力的矛盾尤为突出。3.新指标减排目标要求与保障措施存在不相适应的矛盾已经凸显。“十二五”时期，对氨氮和氮氧化物两项新指标提出了减排10%的目标要求。经过“十一五”期间的磨合与化学需氧量和二氧化硫两项老指标，相关的经济、科技、法律和必要的行政手段都相对比较完善，而与之相比较，两项新指标的相关政策激励保障还不到位。火电机组脱硝、非电行业脱硫、中水回用、畜禽养殖污染治理、机动车尾气治理及淘汰等工程在政策激励、资金投入、科技支持等方面还有许多不明确、不到位，尚存在不少困难，尤其是新指标中的减排责任主体还没有十分明确地落实到相关部门，还有大量的工作要做。4.监管量大与监管能力和力量不相适应的矛盾更加突出。“十一五”期间，建了大量的污染治理设施，“十二五”期间，还将建设投运众多的污染治理设施，这些设施监管的压力越来越大，如何把越来越多的减排设施管好用好，发挥实实在在的减排效率，需要加大相应监管力度。但是，从现实情况看，一些污染治理设施运行不正常、偷排、超标、稀释排放现象屡屡出现，而监管对象众多，监管力量薄弱、能力不足的问题更加突出，监管能力和力量不予加强，辛苦得来的减排成果将会被葬送。
三、减排工作中还存在一些实际问题和困难。从上半年减排核查核算的情况看，一些地方和单位还存在以下一些实际问题和困难:1.主要污染物排放存在基数不一致、基数过大、基数不清的问题，污普基数、2010年总量减排核定数、2010年环境统计数据三者之间不一致。2.重点行业全口径核查存在人为调控问题。3.畜禽养殖存在数量不清、运行台账不清、核查结果不清等“三不清”问题。4.机动车减排存在基数不清、淘汰机动车和是否达标排放关系不清等问题。5.脱硝工程除政策因素外存在运行效果不明显、运行不稳定，以及安全隐患多、次生污染多等问题。6.现有污染治理设施运行存在不稳定、处理率不能满足设计要求、污泥处置不规范等问题。上述这些问题和困难既影响减排实际效果，也影响减排核查核算，各地环保部门还需要进一步规范统计，从严监管，严格核算。
努力实现“十二五”目标
环保部门要继续充分发挥统一监督管理职能，高度重视减排“大格局”的建设，从结构减排、工程减排、管理减排等方面下功夫，进一步完善减排法规、标准和政策体系和主要污染物减排的统计、监测、考核三大体系建设。
在“十二五”减排工作中，各级政府、各有关部门、各行业和企业要继续保持、巩固和发扬“十一五”主要污染物总量减排成果，正确分析“十二五”主要污染物总量减排面临的压力和困难，进一步化解矛盾、释放压力、破解难题，努力实现“十二五”减排目标。
一、继续充分发挥统一监督管理职能。污染物总量减排工作虽然是政府负总责，但环保部门作为环境保护工作的统一监督管理部门，其作用尤为重要。环保部门在减排工作上要扮演4个角色:管理的角色，减排工作领导机构的日常管理;沟通的角色，在政府主要领导和分管领导的领导下，与各部门进行工作沟通;协调的角色，就经济政策利益与地方、部门、行业进行工作协调;塑造形象的角色，减排工作成效不仅是政府的形象，更影响环保部门的形象。因此，环保部门在推动减排工作中会直接产生政治、经济、社会三大效应，环保部门要从涉及影响党和政府的形象、涉及关系人民群众切身环境利益的政治效应，从关系可持续发展的经济运行质量的经济效应，从关系小康社会和现代化进度、社会管理和社会稳定的社会效应等高度认真负责地开展工作，在促进经济持续增长、污染排放持续下降、环境质量持续改善中，持续推进污染减排工作。
二、继续高度重视减排“大格局”的建设。充分认识“十二五”减排的重要性、关键性，在减排5年规划目标和分年度计划的向导下，进一步加强减排体制机制建设，明确各级政府、各有关部门的减排责任。针对“十二五”新增农业源、机动车源等减排领域，政府要明确农业、公安、交通、商务、质检等部门的责任和任务，减排领导小组要增加这些单位部门为成员单位，形成新的组织实施保障体系。
三、在结构减排上下功夫，扩展减排空间。通过严格环评准入，优化能源机构，实现煤炭总量控制等倒逼区域产业结构调整和发展方式转变;通过排放总量控制，遏制高能耗、高污染行业过快增长;通过把总量指标作为环评审批的前置条件，优化区域流域的工业布局;通过机动车氮氧化物控制、全面提升车用燃油品质、重点城市试点实施机动车保有量总量控制、提高准入门槛等，从源头上控制机动车氮氧化物排放。
四、在工程减排上挖潜力，提升减排能力。一是对“十一五”期间已经建成投运的减排设施，要加强维护和监管，保证充分正常运转，持续发挥减排效能;二是对“十二五”期间排出的重点减排工程，要抓紧落实，尽快建成并形成减排能力。要在以下方面挖掘潜力:1.加快建设城镇生活污水管网配套工程，提高污水截流和收集能力，确保污水厂进水浓度和水量，在扩大处理能力同时，加快提标改造，重点强化氨氮去除效果。2.推进中水回用工程。鼓励建设城市中水管网，推动水资源循环利用，扩大城市绿化、保洁中的中水回用量，达到既节约资源又减少污染物排放的双重效果。3.对于新增的农业源减排，要加强畜禽养殖业污染治理工程，所有规模化畜禽养殖企业都要严格做到干湿分离、雨污分离、建设污水处理设施，对规模小或散养比较集中的养殖场(户)可分片建设集中处理设施，提高农业源减排效果。4.进一步加强脱硫脱硝工程建设，加快燃煤电厂机组烟气脱硫、脱硝及钢铁烧结机脱硫设施建设，积极推进水泥行业脱硝工程。5.积极推进机动车国Ⅳ排放标准实施，逐步推行供应国Ⅳ标准车用燃油，加速淘汰“黄标车”。
五、在管理减排上下力气，提高减排效益。强化通过行政监管手段推进减排工作，坚持既注重减排设施建设又注重减排设施有效运营监管，以克服“重建设、轻监管”的现象。对污水处理设施，要重点监管其运行负荷率、出水达标率、污泥安全处置率，将出水水质、水量、检测结果与拨付运营经费挂钩，对长期不能正常运行、管理混乱的运营单位，要坚决吊销其运营资质;对脱硫脱硝设施，要重点监管其运行管理整体水平，提高脱硫脱硝能力和效率，确保脱硫脱硝措施稳定达标运行;对减排工作滞后，以及违法问题严重的地区和行业，要开展集中整治行动，采取挂牌督办、区域限批、责任追究等手段。
六、进一步完善减排法规、标准和政策体系。要加快农业源污染控制、机动车尾气控制等新增减排领域的法制化建设，加快环保设施运营监督管理、排污许可、电网调度等方面行政法规制定及修订工作，不断修订完善国家和地方环境标准体系。要尽快推出和完善脱硫脱硝电价补贴制度，进一步研究出台有利于减排的财政、价格、金融政策，推动实行排污权交易和绿色信贷制度等经济政策措施。
七、进一步加强主要污染物减排的统计、监测、考核三大体系建设。重点建设好重点污染源在线监控、污染源监督性监测、环境监察执法、环境统计和信息传输等4个方面的能力建设。完善减排的统计、监测、考核3个管理办法，夯实减排工作的基础和保障，提升环境保护监管能力。
