2011年12月20日晚间，《国家环境保护“十二五”规划》(以下简称《规划》)发布，对“十二五”环境保护工作进行全面部署。规划显示，“十二五”全社会环保投资需求约3.4万亿元。其中，优先实施8项环境保护重点工程，开展一批环境基础调查与试点示范，投资需求约1.5万亿元。

　　业内人士表示，政府强力政策自上而下推进是“十一五”期间我国节能减排的主导模式，也极有可能是“十二五”期间的主要模式。这既是由环境资源的公共性、环境污染的外部性等导致环境问题“市场失灵”的经济学根源决定的，也是由我国政治经济体制所决定的。“十一五”期间，我国的节能减排是以各级政府推进为主导模式。

　　控制能源消费总量

　　《规划》提出，要合理控制能源消费总量，到2015年，非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%，重点区域内重点重金属污染物排放量比2007年降低15%。

　　《规划》提出，在固废处理方面，到2015年，工业固体废物综合利用率达到72%，全国城市生活垃圾无害化处理率达到80%，所有县具有生活垃圾无害化处理能力。到2015年，重点行业二噁英排放强度降低10%。

　　在污水处理方面，到2015年，全国新增城镇污水管网约16万公里，新增污水日处理能力4200万吨，基本实现所有县和重点建制镇具备污水处理能力，污水处理设施负荷率提高到80%以上，城市污水处理率达到85%，全国规模化畜禽养殖场和养殖小区配套建设固体废物和污水贮存处理设施的比例达到50%以上，基本实现地级以上城市医疗废物得到无害化处置。

　　在第七次全国环境保护大会上，环境保护部部长周生贤与31个省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团，以及华能、大唐、华电、国电、中电投、国家电网、中石油、中石化(集团)公司主要负责人正式签署“十二五”主要污染物总量减排目标责任书。各签署单位全面落实目标责任书要求后，将完成5561个工程减排项目，为实现“十二五”污染减排目标提供坚实的保障。

　　“十一五”节能减排成绩显著

　　近日，中国工业节能与清洁生产协会、中国节能环保集团公司联合发布了《2011中国节能减排发展报告》(以下简称《报告》)。

　　《报告》指出，我国在成为世界能源消耗大国的同时，也已成为全球低碳经济增长的引擎。能源需求增长和能源结构变化使得中国成为推动全球能源结构向可持续能源转型的主力军。在全球经济二次探底可能性日益增大的今天，我国经济结构的绿色转型将对世界新经济(310358,基金吧)形态的确立具备样本意义。以“十一五”期间为例，我国基本实现了在五年前制定的节能减排目标，经济增长逐步在摆脱对于能源的过度依赖，2006年至2010年的经济平均增速是11.2%，能源消费平均增速是6.6%。能源消费弹性系数由最高点2004年的1.6已经降至2010年的0.57。

　　基于上述分析，《报告》主编王小康认为，在过去的五年多时间里，我国为应对全球气候变化与世界经济增长做出了双重贡献。“十二五”时期，预计这种模式会向市场力量推进的模式来演化。但是，其政府为主导的基本工作格局不会改变。

　　从行业角度而言，工业、交通、建筑是我国能源消耗和污染物排放的重要领域，节能减排重点与难点体现在上述领域。“十一五”期间，我国在上述领域的节能减排取得了积极成效，为确保完成“十一五”节能减排目标作出了贡献。《报告》重点分析了工业领域，尤其是电力、钢铁、有色金属、石化、煤炭、建材、纺织以及交通、建筑等高耗能、高污染、高产值行业的转型与节能减排之路。

　　王小康认为，与美国、欧盟等发达国家相比较而言，我们国家的难处是如何平衡推进节能减排与经济增长，发达国家的难处更多在于如何把节能减排转化为经济增长。这是由彼此不同的经济发展阶段，不同的产业结构所决定的。

　　加大钢铁等行业落后产能淘汰力度

　　正是由于落后产能的能源资源使用效率低、污染排放大，“加快淘汰落后产能”成为了《规划》中具体措施的第一条。

　　“十一五”的5年间，我国钢铁行业已累计淘汰落后炼铁能力11700万吨、炼钢能力6900万吨，而在“十二五”期间，钢铁行业计划将淘汰落后炼铁产能7500万吨、落后炼钢产能4800万吨。

　　为了促使淘汰落后与新建、改扩建项目相衔接，环境保护部部长周生贤强调，要把主要污染物排放总量控制指标作为新建、改扩建项目审批的前置条件，从源头上减少污染排放。

　　王小康认为，“十二五”仍是我国工业化发展的关键阶段，居民消费结构继续升级，对工业品的需求也将继续增加。所以，我国对于 “三高”行业应有保有促，既不能因为面对国际压力而自乱阵脚，自毁我国的工业化进程，也必须尽快通过各类强有力手段促使企业绿色转型。

　　对此，环保部污染物排放总量控制司相关负责人表示，目前，在各个行业，未批先建、边批边建、环评批复措施不落实等现象仍不同程度存在。为改变这种情况，总量作为环评前置条件，就是要先落实后批复，先核量再上项目，尽可能地控制住新增量。

　　据介绍，电力和钢铁行业的二氧化硫和氮氧化物排放量占工业排放量的60%以上，造纸和印染的化学需氧量和氨氮排放量占工业排放量的40%左右。

　　因此，对电力、钢铁、造纸、印染这4个行业实行了主要污染物排放总量控制。据了解，为了提高总量控制的可操作性，此前在电力行业实施的新改扩建项目排放量跨区域调剂的措施，“十二五”期间将扩展到以上4个行业，可以由超环境容量地区向环境容量富余地区进行调配。

　　同时，《规划》还指出，要提高造纸、印染、化工、冶金、建材、有色金属、制革等行业污染物排放标准和清洁生产评价指标，鼓励各地制定更加严格的污染物排放标准。对于一些行业，还可以探索建立单位产品污染物产生强度评价制度。