环保部部长周生贤近日主持召开环保部常务会议。会议指出，尽快出台推进主要污染物排污权有偿使用和交易试点工作指导意见(简称“指导意见”)。《经济参考报》记者11日从权威渠道独家获悉，在历经各部门、各地方4年磨合之后，环保部与财政部联合制定的“指导意见”有望上半年出台，未来争取上升为国务院一级发布的“管理办法”。此外，国家排污权交易中心的建设方案已完成，“与北京、上海、天津三大环境交易所等商业机构不同，该中心是‘国家队’”。

　　攻坚

　　“指导意见”突出高额惩罚

　　记者了解到，“指导意见”的制定一波三折。环保部规划研究院资料显示，早在2009年，为进一步落实2009年中央政府工作报告中“积极开展排污权交易试点”的重要指示，环保部总量司表示，尽快与财政部联合发文出台“指导意见”。2010年，中央政府工作报告提出“扩大排污权交易试点”。在提交环保部部长专题会讨论前，先后修改文本8稿;两次征求了财政部的意见。截至2010年底，环保部总量司举办会议并提出，国家尽快出台“指导意见”等相关政策及工作指导意见。

　　《经济参考报》记者此前获得的一份“指导意见”的征求意见稿显示，在企业违规处罚方面，对超过所持有排放指标排放污染物的，超排指标按至少3倍于有偿使用价格进行惩罚性购买;超出排放指标50%及以上的，在惩罚性购买的基础上按有关规定进行处罚。

　　环保部规划研究院副院长王金南举例称，如果企业上报排污量10吨，但国家监测到的是12吨，那么作为重点排放源的企业，将面临“不可承受”的、对其它企业具有震慑性的惩罚，否则就会陷入“守法成本高，违法成本低”的怪圈。一位接近环保部决策层的权威人士并不愿透露具体的处罚额度，仅表示“惩罚措施必须要触动地方(的违规行为)，不能光想好处、不负责任”。

　　记者11日获悉，环保部总量司、财政部经济建设司和国家发改委价格司等部门近期召开多次讨论会，修改“指导意见”的相关内容和条款。修改内容主要包括：交易试点范围要求、排污指标分配与管理体系、排污权的有偿获得与环评前置要求、价格部门的工作职能、排污权有偿使用和交易价款的征收和管理、交易税收优惠政策等规定。

　　王金南建议，扩大排污权有偿使用和排污权交易试点范围，将二氧化硫、氮氧化物排污权交易试点适当扩展到排放份额比重大、监测条件好的行业，继续拓展化学需氧量、氨氮排污权有偿使用和排污交易试点区域。

　　北京环境交易所相关人士认为，在“指导意见”的纲领之下，区域性试点有望进一步形成全国性的排污权交易体系。此外，在钢铁、电力行业开展排污权交易的经验和教训总结的基础上，其他行业也应逐步纳入到排污权交易体系中去。业内人士指出，造纸、化工、建材、钢铁等多个行业有望纳入上述体系。

　　破冰

　　国家排污权交易中心方案已定

　　与此同时，记者获悉，环保部规划研究院已经起草完成了设立国家排污权交易中心的建设方案，明确了中心设立背景与必要性、中心建设方案与主要职能、机构设置与运行机制、建设目标、工作方案、依托单位与工作基础以及下阶段工作设想等。目前正在征求有关部门意见的基础上进一步修改完善中心建设方案。

　　上述接近环保部决策层的权威人士11日向《经济参考报》记者透露，中编办正在研究确定国家排污权交易中心的机构职能和人员编制;同时在各试点省市密集展开调研，力避各地方将排污权交易作为一种“揽权、揽钱”的手段。

　　王金南表示，近年来，环境污染总量控制形势严峻，污染物排放总量控制指标越来越少，许多地方环境资源已成为稀缺资源，为有偿使用环境资源提供机会，因此必须研究和制定好排污权有偿使用政策。

　　对于全国性市场的建立时机，环保部总量司司长刘炳江此前接受《中国环境报》采访时表示，在全国推进排污权交易涉及范围广，要采取慎重推进的态度。要看政策配套是否到位、监管水平是否到位、市场培育程度如何以及各地排污权交易机构体系建立的情况、企业购买的活跃程度等。

　　北京环境交易所上述人士11日表示，开展全国性排污权交易存在很多困难。排污权交易的标的物无论是大气污染物还是水污染物，均存在一个区域和流域的概念，但是我国目前针对污染源的属地式管理，导致不同行政区域之间的协调变得非常困难。此外，开展排污权交易的前提在于排污配额的确权，但是由于很多地方排污总量和污染源的确认缺乏有效的监管和检测数据，使得排污配额的确权工作相当复杂，并且确权的原则也影响了各个排污主体之间的利益分配，因此具有很多矛盾，需要逐步解决。

　　据《中国环境宏观战略研究》丛书介绍，排污权交易指的是在污染物排放总量控制的条件下，在环保行政主管部门的监管下，各个排污单位进行的排污指标的有偿转让活动;通过污染者之间的排放配额交易，以较小社会治理成本实现污染物总量控制目标。

　　调控

　　多措并举熨平市场波动

　　环保部数据显示，“十一五”期间，国家在部分省、市开展了排污权交易试点工作，先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北10个省(自治区、直辖市)列为国家排污权交易试点省份;此外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10多个省份也在省内进行探索。另据环保部规划研究院统计，全国已有过半省市试行排污权交易。

　　上海环境能源交易所副总经理宾晖11日告诉《经济参考报》记者，“据了解，一些试点地方出现有买无卖，市场冷清的局面，还是比较普遍的。目前区域性的小市场都有惜售的现象，随着市场规模扩大，这种情况就会越来越少。”

　　北京环境交易所上述人士解读称，这种现象一方面说明排污指标作为重要的生产要素具有较强的稀缺性，另一方面说明当前排污指标的价格较低。该人士对此表示乐观，“由于排污指标的稀缺和价格高昂，将使得高耗能高排污企业不再具备竞争优势，从另一个角度也促进了企业的生产工艺改进和转型”。

　　但上述接近环保部决策层的权威人士则表示，随着国家环保政策日益严格，且工业化、城镇化对环境容量的需求越来越高，一些企业意识到，未来排污权交易配额的价格会越来越高，就宁可像房地产商一样“捂盘惜售”，这时候国家就要像推出保障性住房一样，抛售预留指标来缓解需求，避免交易价格畸高。

　　对此，刘炳江曾表示，“十二五”期间，针对二氧化硫、化学需氧量、氮氧化物、氨氮4项污染物，国家均预留部分指标，“市场失效后，极有可能引发排污权交易价格的过高过低，此时国家将拿出部分预留指标用于调节市场价格”。

　　上述权威人士表示，除抛售预留指标外，“指导意见”还通过政府指导价格来熨平排污权交易市场的价格波动。另外的方法还有：单一集团内部可以跨流域、跨省份调配内部配额;国家可以回购被淘汰的“高耗能、高污染”落后产能所附带的配额，用作预留指标。

　　受惜售影响，宾晖表示，目前排污权交易的活跃市场尚未形成，且基本上集中在一级市场，二级市场的交易还很少。他表示，一般的企业如果想要购买却遇上对方惜售的时候，他们还是希望政策方面能有更多的激励措施。

　　“企业希望指标会宽裕一点，这样一来可以平抑市场价格，还可以为其扩大生产留下足够空间。但排污权交易的设计初衷，在于控制污染物排放总量，而不是让其随着企业规模无限扩张。”宾晖说，经济性和环保性构成了一个矛盾。