7月4日，广东省法制办公室就《广东省碳排放权管理和交易办法(送审稿)》(下称《办法》)开始为期一月的意见征集。《办法》对配额发放、补充机制和约束机制等关键问题进行了规定，明确了对林业碳汇的引入和三倍年均价格的罚款机制。

　　记者从多方渠道了解到，目前广东省发改委正组织中科院广东能源研究所、广东碳排放权交易所、中山大学等相关机构对企业碳排放报告核查、碳排放权配额分配、碳排放权交易规则等进行最后的讨论和修改，对重点企业的核查和配额制定也已初步完成。预计最早在今年9月，广东省试点的规模化碳交易将正式启动。而《办法》中规定的免费发放与有偿购买相结合的方式，也将在配额发放时给一级市场带来交易。

　　纳入企业范围未予限制

　　在正在公示的《办法》中，对纳入控排企业的标准并未明确，仅表述为“主管部门向部分行业年碳排放量(或年能源消费量)达到规定标准的重点企业(以下简称控排企业)、部分行业年碳排放量(或年能源消费量)达到规定标准的新建固定资产投资项目企业(以下简称新建规模以上项目企业)分配碳排放权配额。控排企业和新建规模以上项目企业范围由主管部门会同省直有关部门确定。”

　　“管理办法应该把具体的门槛给规定出来，这样才有效力。”一位业内人士说。

　　记者查询发现，在已经通过的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》和正在公示的《上海市碳排放交易管理办法(草案)》中，也同样没有对纳入企业进行详细规定。

　　但在广东省2012年9月公布的《广东省碳排放权交易试点工作实施方案》中，已经提到了“控排企业范围是我省行政区域内电力、水泥、钢铁、陶瓷、石化、纺织、有色、塑料、造纸等工业行业中2011年-2014年任一年排放2万吨二氧化碳(或综合能源消费量1万吨标准煤)及以上的企业”。

　　广东省发改委也随后公布了一份包含310家报告企业、239家交易企业的首批纳入碳排放信息报告制度的重点企业名单。

　　对此，一位参与了广东省制度设计的内部人士表示，原本的方案的确有相关规定，但最终删掉了，可能是为以后纳入其他排放量较低的行业考虑。

　　配额发放略从紧

　　在碳市场最为重要的配额制定与发放上，《办法》第七条“控排企业配额分配”规定，将主要依据控排企业历史排放水平与行业生产基准水平确定年度碳排放权配额，并按一定比例实行免费发放和部分有偿购买。

　　“关键是数额怎么定，这个是我们最关心的。”南雄市彤置富水泥建材投资有限公司副总经理何钢说。他所在的水泥公司是被广东省纳入碳排放报告制度的重点企业。

　　记者了解到，广东省的配额发放或会略微从紧，而有偿购买比例则大致在5%至10%之间。

　　何钢说，在水泥行业，同样规模、同样技术的生产线会因为建设年份早晚不同而出现实际产能不同的情况，“比如同样采用新型干法的五千吨规模生产线，新建企业新设备的台时产量可能会更高，由此带来单位能耗的降低。”因此何钢提出，在计算排放时是不是能对此有所区分，体现鼓励先进、鞭策落后的原则。

　　同时，作为产能发挥受市场限制明显的企业，何钢也担心配额发放是否与单位能耗挂钩。“我不知道考核是按照单位产值计算，还是总量计算，如果今年市场情况不好，没有达到预期计划，企业产能就没能完全发挥。虽然总排放降低，但单位排放肯定会增加，就有可能会超过配额指标。”

　　这样的担忧并不无道理。在深圳试点的方案中，采取了碳排放强度的计算方式，即企业一开始获得的配额数量是其预测的工业增加值乘以碳强度，但履约期末，要以该企业实际的工业增加值乘以碳强度得到企业实际可获得的配额数量。因此，像水泥行业这样能耗与产值并不完全一致的企业就面临着超标的危险。

　　“减排目标肯定是按碳排放强度来算的，”前述内部人士说，“但发放的配额应该是一个确定的值。首先按照行业基准线来确定配额，然后再按照产量和强度给定一个值。主要由历史水平决定，不受当年产值影响。”

　　补充机制纳入林业碳汇

　　《办法》对补充机制也进行了进一步说明。其中第九条“补充机制”规定，除上缴碳排放权配额外，控排企业也可上缴经国家发展改革委备案的核证自愿减排量抵消实际碳排放量。控排企业为抵消实际碳排放使用的林业碳汇等领域项目核证自愿减排量不得超过本企业所获年度碳排放权配额的10%。

　　“抵消林业碳汇是个特点，那么地方林业碳汇也应该像国家发改委的做法一样建立一套项目授予，批准，减排量签发的机制，后续操作细则值得关注。”中创碳投战略总监钱国强说。

　　中央财经大学气候与能源金融研究中心主任助理陈波博士则考虑，《办法》中对抵消减排量的来源没有明确规定，有可能出现减排量跨地区重复计算的问题。

　　《广东省碳排放权交易试点工作实施方案》对这两点都有提及：省发改委要会同省有关部门结合我省实际，参照国家有关要求，对林业碳汇等项目类型制定“广东省核证(温室气体)自愿减排量”备案规则和操作办法。省内项目经国家备案的“中国核证自愿减排量”或我省备案的“广东省核证自愿减排量”可按规定纳入碳排放权交易体系。

　　若结合《办法》与上述实施方案，则广东省抵消机制的来源将明确为省内产生或备案的CCER(中国核证自愿减排量)，其中林业碳汇按照广东省自定规则操作。

　　“现在林业系统也正在上报一套自己的方法学，通过了之后真正能交易的可能是开发为CCER的林业碳汇，但这个细则还没有出来。”前述内部人士说。

　　惩罚机制有待检验

　　《办法》第二十二条“约束机制”规定，对于拒绝履行该办法规定各项责任的企业，主管部门(广东省发改委)可采取以下措施：一、责令企业整改;二、排放权配额上缴不足部分按照配额市场年平均价格的三倍处以罚款;三、新建规模以上项目企业拒不接受监管、未购买足额碳排放权配额的，不得参加该项目竞争性配置招标，不能通过节能审查，已建成的项目不得通过竣工验收。

　　“这个约束机制相对深圳有一定进步，深圳只是模糊地规定处罚市场均价的三倍，而广东提到了年平均价格。”陈波博士说，“但是按标准碳市场设计的话，惩罚价格应该是明确的、固定的、公开的，而现在惩罚价格根据市场价格决定，会产生更多的不确定性。”

　　陈波解释，因为碳市场是一个人为设计的市场，市场价格从理论上讲等于惩罚水平和供求关系的共同作用，所以简化原则是第一位的，除了供求关系和惩罚价格的其他因素都会变成干扰。“首先市场价格要有一个基准，在碳市场里面就是惩罚水平，如果这个价格由市场决定，那么惩罚价格本身会不断干扰市场，使企业决策更加复杂，可能导致价格波动过大。”

　　前述内部人士也同意这一观点，“的确，没有固定惩罚价格的话就没有标杆了。比如，如果碳价跌到五块钱一吨，那么三倍也就十五块钱，企业可能就觉得无所谓，罚就罚。”但该内部人士表示，固定的惩罚价格需要进一步的决策依据，即使在碳市场发展最成熟的欧洲市场，目前制定的惩罚价格也没有科学解释。

　　针对具体操作层面，钱国强说这一机制还有很多细节有待下一步方案细化：“比如市场年平均价格是指哪一年?处罚力度是否能对企业构成约束?三倍的价格加起来是否会超出法律规定的政府处罚最高限额?”

　　而约束机制的执行问题也被关注。在广东省法制办网站的意见征集栏里，一位名为“yanxianxin”的网友留言：第二十二条“约束机制”的执行主体是发改委么?请问除‘不得通过该项目的节能审查’手段外，发改委责令整改和罚款是不是意味着微观领域执法的现象?

　　对纳入企业而言，最关心的还是他们的切身利益。“惩罚机制可不可以参考阶梯电价、阶梯水价，区分一个梯度?”企业负责人何钢说，“因为影响排放的因素很多，有的企业有时候是客观上的，就超一点点，如果是主观的，可能超很多。能不能考虑区别对待?”

　　经济手段参与市场

　　《办法》中，共有三条规定提到了碳金融相关内容：第十二条“交易制度”：将适时引入投资机构、其他法人和个人参与碳排放权交易活动;第十四条“交易价格”：碳排放权交易产品价格由市场供需关系决定，主管部门会同省价格主管部门根据市场运行等有关情况进行调控监管;第二十一条“金融服务支持”：鼓励金融机构探索以碳排放权交易产品作为质押的融资服务，并为已履行本办法规定各项责任的企业提供绿色金融信贷服务。

　　“这些可能有参考欧美机制，也算是广东自己的特色，把这些问题都考虑到了。”一位业内人士说，“但比如深圳已经允许机构或个人投资者进入，因为只有投资机构或投资人进来才可能活跃市场，现货市场碳交易肯定不容易活跃。而广东写的是适时引入，具体什么时候引入呢?”

　　此外，第二十条“资金支持”也赋予了履约企业优先申报相关资金、优先享受相关扶持的权利。