11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

　　而这两个“统一”被解读为酝酿已久的环保“大部制”已在高层达成共识。

　　对此，十八届三中全会起草组成员、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立接受记者采访时则表示，这意味着国土部将统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，而环境监管工作将由环保部全面负责。

　　但国家行政学院公共管理教研部教授竹立家向记者表示，整合职能不建议采用“大部制”的方式，而是应该划清各部门界限。公众与环境研究中心主任马军也表示，提高环保工作的公众参与度更为重要。

　　国土部统一行使所有权

　　中共中央总书记习近平日前就《决定》作说明时指出，我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。

　　也就是说，环境问题很大程度上是因为所有权人不到位，所以要求健全国家自然资源资产管理体制，而具体的实现方法则是由一个部门管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责。

　　而这“一个部门”，郑新立认为，将会以国土部为主。

　　一个相关佐证是，11月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责。

　　其实，统一不动产登记正是健全自然资源资产产权制度的一环。《决定》在“健全自然资源资产产权制度”一节中提出，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

　　监管由环保部负总责

　　《决定》的说明(以下简称《说明》)指出，国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。

　　《说明》还指出，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。

　　由此可见，光有部门行使所有权还不够，还需要有部门对自然资源行使监管权，即国土空间用途管制职责。同时，由于山水林田湖是一个生命共同体，所以国土空间用途管制职责也需要由一个部门统一行使。

　　对此，郑新立表示，环保部将是环境监管的主要职能部门，负总责。

　　其实关于环保部扩权，各方人士早有呼吁。2012年5月29日，全国环境政策法制工作暨研讨会举行，环保部副部长潘岳表示，强化综合宏观职能是历代环保人的希望，也是环保部未来的努力方向。这并非环保人寻求一级一级的权力升格，而是中国现代化走势决定的。今年两会期间，全国人大代表、中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅也表示，环保部全部工作人员仅300多人，根本无力解决全国的环境治理。应该成立新的资源和环境保护部，集中管理全国陆海环保工作，“只有环保工作能够集中起来，获得国家足够重视，才能保证中国的环保不留死角。”

　　11月13日，环保部部长周生贤在国合会2013年年会上发表特别演讲时指出，当前，推进生态环境保护管理体制改革的重点是：建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法;建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制;健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革等。有媒体分析，多年来，在环保部领导的讲话中，谈及国家海洋局职责范围内的海洋生态系统保护问题，以及国家林业局职责范围内的林业生态系统保护甚至是林权改革问题，这还是第一次。

　　关键在划清各部门界限

　　外界对于环保“大部制”的种种猜测，在郑新立看来并不意外，因为2008年，原国家环境保护总局改为环境保护部就是“大部制”改革的一步。

　　但是竹立家告诉本报记者，即使要整合职能，也不建议采用“大部制”的方式，而应该划清各部门界限，减少交叉，使得各部门权责分明。

　　事实上，仅仅是机构改革效果也未必明显。2008年国家环保总局升格为环保部时曾有分析称，这意味着政府的环境保护职能得到进一步的重视和强化。但如今五年过去了，中国的环境问题不降反升。

　　值得注意的是，此次三中全会后的改革，很多领域都是去行政化的，而环保领域则正好相反。11月20日，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在解读党的十八届三中全会精神吹风会上表示，在其他领域方面，政府是干预过多，越位了。但是在保护环境这个问题上，我们的问题恰恰是政府不到位，该管的没有管起来，没有让破坏环境的地方和企业拿出真金白银。

　　中咨律师事务所律师夏军向本报记者表示，政府权力加强的同时也会带来一个问题，就是权力无人制约。过去，环保、水利、海洋三个部门关于水资源污染的数据不一致，掺杂着部门利益，但还不至于差别太大，因为部门之间相互制约。今后，权力集中了，就需要让公众参与进来，督促政府部门信息公开。

　　马军说，即使在西方，环保部门由于目标与其他部门不一致，也非常容易成为众矢之的。因此，“环保问题与公众是天然的联盟，它需要公众来分担压力、抵御干预。”

　　知名环保人士冯永峰也向记者表示，环保“大部制”改革并非现在时期环保工作的主要矛盾，只有让更多的公众参与进来，才是解决污染问题的最有效途径。因为，公众不仅可以监督企业排污，还可以监督政府部门的治污行为。

　　一个实际的例子是，海南省自1998年就撤销了原省环境资源厅、原省海洋厅和原省土地管理局，组建成统一的海南省国土海洋环境资源厅。这一机构在2000年演变为国土环境资源厅，并一直延续到现在。虽然机构统一了，但海南省的污染问题并未解决，尤其是近几年，随着房地产开发大潮，海南的滨海湿地生态系统破坏严重，濒临崩溃，严重影响到了鸟类的生存。