提到反补贴问题，人们首先会想到反补贴和反倾销问题之间的关系。在GATT法律体系中，反补贴问题和反倾销问题是并列由第6条来处理的。因此，把反补贴规则和反倾销规则看作是姊妹篇是很自然的事情。二者实际上也有许多共同之处，都是以低于正常价格在进口国市场销售，都属于“不公平竞争”。但是二者在性质上分属两个不同范畴。反倾销所对付的一般是私人企业（出口人）的行为；反补贴所面对的全部是政府行为，因而它涉及的大量是政府政策问题。因此，我们有必要先从分析补贴行为入手，才能谈到反补贴问题。
所谓补贴，广义上讲可以指政府活动的方方面面。因为对现代国家政府而言，负有协调社会方方面面均衡发展的职能，而政府履行社会管理者职能的重要手段就是财政政策。特别是二战后，凯恩斯主义的盛行，福利国家的兴起，各个国家政府的补贴行为可以说非常普遍，往往是兼顾经济与社会福利乃至非经济因素，例如对贫困落后地区的“扶贫补贴”，为拯救民族文化的补贴，对残疾人的补贴等等。从狭义上讲，补贴可以单指政府出于执行其政策或者经济政策的考虑，对一个或一些企业或者一种或一类产品以利益的行为。还可以更加狭义地定义，补贴为政府从执行其经济政策或者贸易政策的考虑，对出口企业、出口产品、生产进口替代产品企业或者进口替代产品给予经济或者其他方面的利益的行为，其中，向国内出口商提供的以支持其扩大出口的补贴称为出口补贴，向国内出口商品生产者提供的以提高其增值性产品的生产和出口能力的补贴，称为国内补贴或生产补贴。但是，所谓利益的说法实际上也可以作出非常宽泛的解释，例如交通、市政等基础设施，对于企业而言，显然减少了直接生产成本，可能获得巨大的利益，甚至远超过直接的补贴，而这些基础设施因为自身特点，往往都是政府提供各种财政补贴来修建的，那么对于这种补贴是不是也要纳入国际反补贴的范围内呢？更进一步，一个国家政府在基础能源、通讯方面投入的财政补贴，甚至国家对于基础科学研究、教育、医疗卫生等等领域的投资，乃至政府用于社会治安、法律的执行、社会保障等等方面的经费，最后都会降低企业的生产成本和交易成本，这些费用实际上都要“内化”到产品成本中，那么如何考虑企业获得的这种利益呢？实际上，即便是各个国家政府对于外贸出口企业和出口产品的直接补贴，并不一定是出于经济上的考虑，往往涉及到政治、社会、文化等因素，而且大量的是一国国内的问题，有些和外贸并没有直接的关系。
从经济学的角度来分析补贴问题，存在着各种理论和观点，其中不乏认为补贴并不损害国际自由贸易秩序和公平竞争的原则理论，但主流的观点还是认为补贴是一种政府支持的不公平竞争的手段，损害了国际自由贸易秩序。最简单和普遍的看法认为，一国对本国出口商品和出口商品生产者提供的补贴在国际贸易中可能产生3种不利影响：第一，对进口国而言，其国内相关产业生产的产品将不得不与得到出口国政府补贴的、占据不公平竞争优势的进口产品进行竞争，而可能受到损害。第二，对出口国而言，补贴国给予其生产者的国内补贴可能会削弱其他成员向该国出口产品的竞争力，这是因为与进口产品相比，国内产品可能因得到补贴而享有不公平的价格优势。第三，就国际市场而言，一些成员国的出口可能受到影响，这是因为在第三国市场上，一些成员的商品竞争力在与得到出口补贴的成员的商品竞争时被削弱。因此，出口补贴和生产补贴可能使得到财政补贴的产品在国际市场上享有不公平的竞争优势。因此，世界贸易组织对补贴作出了严格的规定。
从世界贸易组织（WTO）的法律体系来看，对于反补贴问题的规定也是几经变迁。早在GATT中就对补贴问题作出规范。GATT第6条在基本上规定了反倾销问题后，在第3款谈及“反补贴税”：“‘反补贴税’一词应理解为指：为了抵消任何商品在生产、制造或出口时，直接、间接给予补助或补贴的目的，而征收的一种专门税。”而“该产品在原产地国或出口国制造、生产或出口时确定直接、间接给予补助或补贴（包括专门运输补助在内）的估算额”则为反补贴税的最高征收额。GATT在第16条中专门对“出口补贴”规定说，“任何缔约方若准予或保持任何补贴，包括任何形式的收入或价格支持（例如农产品补贴中最多的就是这种形式），凡直接、间接用作增加从其境内出口任何产品，或者减少向其境内进口者，应该将情况通知缔约方全体”；凡“对任何其他缔约方的利益造成或威胁造成损害——者，应讨论"限制该补贴的可能性”。显见，这些表述相当含糊，而且对付或处理措施也相当软弱无力。
1955年，在对GATT进行“大检修”时，对第16条增加了一个“B段”“对出口补贴的附加规定”。B段对出口补贴采取一概否定的态度。B段第2款规定，“一个缔约方给予任何产品出口以补贴，会给其他缔约方的出口与进口带来有害后果，并对他们正当商业利益造成不必要的干扰，还会阻挠本协定目标的实现。”第3款又专门对“初级产品”，即“天然形态的农、林、渔业或矿业产品，或者习惯上为准备在大宗国际贸易中销售要经过加工的上述产品”（第16条注）作出规定，避免对之信用补贴，并限制说，“该补贴不得在某种程度上引起该缔约国在该产品世界出口贸易中占有不公平的份额”。对“任何非初级产品”，第4款规定“从1958年1月1日或其后最早的可行日期起，缔约各方应停止直接、间接给予任何非初级产品以任何形式的补贴，凡其造成该产品的货价低于国内市场相同产品向买主索要的可比价格者”。该款在执行时涉及到两个条件：一是在该日期之前，规定不适用；二是出口价格要低于国内市场价格。在后来实际使用中碰到无法解决的麻烦，所以缔约方全体决定暂停使用第4款的适用，并在1962年发表声明，对该第4款义务实行开放签字。许多发展中国家认为将初级产品和非初级产品分开作不同规定是对他们的歧视，拒绝签字，结果该款只对很少几个发达国家适用。
东京回合在1979年达成的“反补贴守则”（正式名称《关于解释与适用GATT第6条、第16条和第23条的协议》），其实体法规则主要有两大部分：第一部分是规定“反补贴税”，规定了反补贴税应遵循的国际规则。第二部分要求各国政府对国际贸易中使用补贴采取克制态度，并试图对GATT第16条对出口与非出口补贴的规则作出新的发展。1979年“反补贴守则”虽然尽力在制定反补贴规则方面有所作为，但是在关键性问题——“补贴”定义方面，未达成共识，而且GATT处理案件的专家组裁决里，也尚没有就应遵循何种规则对补贴下定义进行制约的裁定。此外，“反补贴守则”和东京回合同时达成的其他8个“守则”一样，都是GATT以外独立成章的条约，只对其“签约方”有约束力，而实际签约的国家只有24个，其中，发达国家14个，发展中国家10个。
乌拉圭回合中，对反补贴的认识有了一个飞跃，达成了WTO反补贴守则（全称为《补贴与反补贴措施协议》）。WTO反补贴守则是作为GATT1994的组成部分WTO协定附件1A的，所以就结束了1979年东京回合守则只约束“签约方”的历史，而对WTO所有的成员均有约束力。并且，在名称上，WTO反补贴守则从东京回合守则的《关于解释与适用GATT第6条、第16条和第23条的协议》改成带有独立于GATT第6条和第16条意义的《补贴与反补贴措施协议》也似乎表明：它的条文虽然仍采用很少几个GATT第6条和第16条概念，但从总体上它取代了GATT第6条和第16条。
“乌拉圭回合的反补贴守则全盘接受了东京回合谈判中提出过但没有达成共识的[对补贴]分类的思路。对此有时称之为‘红绿黄灯方法’，其基本思路是把补贴分成并装入若干‘筐子’里，有‘禁止性（红色）’类，有‘可起诉类的（黄色）’类，和‘不可起诉的（绿色）’类。”
1994WTO守则第一条“定义”中，对补贴作出规定，指“政府或公共机构提供的资助”，其资助手段有好几种，例如应征税收的减免，资金和债务的直接转移，提供商品或服务等，或者属于GATT1994第16条定义的收入支持或价格支持，总之“由此给予使之得益”。第2条为适应此定义，而规定了一个重要概念：“专向性”（specificity）。这个概念是为了试图区分补贴是给某个企业或企业群，或是行业，还是“普遍适用的”。
1994WTO守则明文把对农产品的补贴问题排除，即另由WTO《农产品协议》专门作出规定，其他非农产品补贴则分为应禁止的（红灯）、可起诉的（黄灯或琥珀色）和不可起诉的（绿灯）。对于应禁止的，WTO守则附件1开列了“出口补贴清单”，并且为帮助各成员判断某些具体做法是否符合守则的规定，要求对于受禁止的判断由按守则规定设立的“常设专家组”（Permanent Group of Experts, 简称PGE）来裁定。守则第3条（b）还规定应予禁止“设法用国产货代替进口货的补贴”，即指对国内企业或产品的补贴。对于可起诉的补贴，主要以“损害”标准来提供某种“调节职能”（mediating principle），帮助出口国与进口国政府协调两种截然相反的国家利益。守则第5条规定：“任何成员方不得因使用第1款第1条和第2款所指补贴而对其他成员方造成负面效应（adverse effects），即：（a）对另一成员方的国内行业的损害[injury，其含义和规定的补贴认定标准相同]；（b）抵消或损害[impairment，见GATT1994，第23条]其他成员方据GATT1994直接间接享有的权益，尤其是据GATT1994第2条减让中约定税率的利益；（c）严重损害[serious prejudice，其含义与GATT1994第16条第1款所用该词的含义相同]其他成员方的利益。”不可起诉的补贴主要是第2条定义的不具有专给性补贴，但是在具有专向补贴范围，也有3项列入“不可起诉”范围，即研究与预竟式开发（research and precompetitive development,简称RLD）活动，地区扶贫、环保项目资助。对这3项附带一些限制条件。对研究开发包括（1）对研究的资助，不得超过费用的75%，对开发的资助不得超过费用的50%；（2）资助只限于人员、设备、用地与建设、管理费用；（3）这些资助只可直接投入研究与开发，不得用作商业活动。对于地区扶贫，只要用于方联片地理区域，而经济与行政状况相同者，资助范围限于人均收入或生产总值不超过全国平均水平的85%者；或失业率达平均水平110%者。环保项目包括对控制污染的支持性投资和其他环境基础设施的投资，但一次性的而非重复使用的，改造成工程费用的限于20%等。总之，制定这些规则旨在将成员方指定为值得保护，免受反补贴措施制约者。
WTO守则规定的反补贴措施，包括反补贴调查、证据、补贴量计算、损害认定与“国内行业”定义……等一整套措施，和反倾销守则的相应部分的规则基本相同。
WTO各成员国对于反补贴的法律规定在WTO守则的框架内略有差异，比如说欧盟的 反补贴的法律规定基本内容如下：
在欧盟反补贴（Anti-subsidies）法律中，对补贴行为的界定是：补贴指政府或其机构给予企业或产业以资金等方面的资助（包括直接和间接的，如直接的资金赠与、优惠贷款、潜在的资金或债务转移及税务减免等），并使接受者获得利益。
欧盟关于构成补贴行为的4个基本要素为：（1）商品进口时的价格带有补贴性；（2）给进口国产业带来损害；（3）损害与补贴有直接的因果关系；（4）对欧洲共同体的利益造成损害。
欧盟对补贴的分类与WTO守则相类似：（1）红色补贴或禁止性补贴，这种补贴对贸易有直接的损害和不公平竞争性。如以出口为条件提供的补贴、进口替代型产品的补贴（即优先使用国内产品），被认为是对进口产品的歧视，所以是禁止性补贴；（2）绿色补贴或正常补贴，如政府对企业在环境方面的补贴，其不仅不对贸易造成直接影响，而且还减少了环境污染，补偿了企业的劣势，因而是被允许的补贴；（3）暗色补贴或可诉补贴，也就是WTO守则中的黄灯或琥珀色补贴，一般指专项补贴，此种补贴不能高于生产量的5%，否则将会被控告。
反补贴措施则类似于反倾销措施，欧盟对相应的反补贴法规进行了规范，与反倾销规定在同一条款中。
1997年颁发的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》条文过于精练，基本上多是给出一个基本的法律原则，对反补贴的规定，大部分是与反倾销是相同的，单独讲到反补贴的只有36、37、38条。其中36条是对补贴的定义：外国政府或者公共机构直接或者间接地向产业、企业提供的财政资助或者利益，为补贴。37条把WTO守则中“不可起诉”范围中的3种具有专向性的补贴排除在反补贴之外，与WTO守则的规定是相同的。38条为定义补贴金额，但对补贴金额的计算只提出公平合理为原则，没有任何作用。其他还有39条，说明反补贴的措施等同于反倾销的措施。
加入WTO后，中国的对外贸易面临的反补贴的形势将更加严峻，目前的反补贴法律条文将不能适应形势的需要，我们需要尽快对《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》加以补充，充实关于反补贴方面的具体规定。WTO的补贴与反补贴协定已经比较详细了，我认为值得我们加以研究的主要有下面几个方面：
1.在国内立法上要坚守发展中国家这一准则
国内立法应该是我们认可国际法的前提，更是我们履行国际义务的前提。可能是因为我们国家的法律体系还在不断建设、完善之中，我们在处理国内法律和国际规则之间平衡的问题上，做得不如美国等发达国家。在确定发展中国家地位的问题上，我们立法一定要细，对于什么是发展中国家，发展中国家的衡量指标，指标的统计计算方法和口径，都要详细规定，不能含糊其辞，缺乏操作性，也不能人云亦云跟着发达国家的标准走。特别是“人均美元”和“世界贸易份额”指标，均是WTO用于衡量是否给予最不发达国家和人均GNP低于1000美元国家地位的指标，这方面我们要据理力争。如果只是泛泛地规定一些大原则，等于没有立法。在这个问题上一定要有我们的声音，这样才谈得上参与国际贸易游戏规则的制定，才反映了我们加入WTO最根本的目的。
2.WTO守则规定，发展中国家可以在WTO守则1994年生效后5年内使用进口替代补贴
由于我国1994年尚未成为世界贸易组织成员，在我国加入世界贸易组织以后，我国有充分理由认为应该自我国加入世界贸易组织后算起，5年内使用进口替代补贴，而不是从 1994年算起。一方面，我们要积极与WTO协商，确认我们的正当权利；另一方面，有必要在国内立法中明确这一点，坚持我们加入WTO权利与义务对称的原则。
3.有必要立法明确我国处于转型经济国家的事实
转型经济国家可以在《WTO协议》 1994年生效后 7年内保留出口补贴和进口替代补贴政策。这一点与上面两点是一样的，要用立法确定我们首先是由计划经济向社会主义市场经济转型经济国家，其次，计算年限应该从我们加入WTO算起，而不是1994年。
4.要把农业补贴明确严格排除在外
一方面，农业补贴问题在WTO框架中也是“理不清、剪还乱”，国内立法对这个问题也应该慎之又慎；另一方面，世界上许多国家农业补贴都非常严重，而我国的农业也面临严峻形势，适当的补贴是必要的，是我们经济发展的保障，甚至关系到社会稳定，所以在农业补贴问题上，应该单独立法。
5.充分利用WTO守则中列入“不可起诉”范围的3项专向补贴，即RLD活动，地区扶贫，环保项目
应该在立法中鼓励这些补贴，特别是目前我国普遍使用财政转移支付政策手段来解决扶贫等问题，应该对这些加以规范和调整，通过立法将其归入WTO守则中“不可起诉”范围。
6.要在反补贴立法中表现出“冷酷战略”（grim strategies）③
WTO相对而言是一种软约束，我们不能太迷信和依赖WTO，实践已经证明了这一点，只有做好充分的准备，才能保证在国际贸易中游戏规则的自觉遵守。采用立法的形式，充分地表明我们对不遵守游戏规则行为的严厉惩罚态度，才能让其他国家真正认识到我们这种姿态的可信性。
同时，建立和完善反补贴机构、机制和措施也是非常必要和紧迫的。这一点上，我们可以充分利用现有国家经贸委反倾销反补贴办公室等机构，毕竟反补贴和反倾销在措施上是相同或相近的，没有必要设立两套人马，国际的其他国家也是这样做的。
另一方面，我国目前的出口产品受到国外施加反补贴措施的还比较少，但是我国现行各种补贴政策尤其是税收优惠政策相对比较多，其中很多将受到《协议》的约束和影响。在中国即将加入WTO之际，我们有必要相应调整和完善有关现行政策措施，建立起符合WTO要求的补贴和税收优惠政策体系。
1.调整出口补贴、进口替代补贴政策
目前，我国此类补贴都是具有非常强的“专向性”，出口产品或企业，尤其是先进技术型企业和出口型企业，或是被政府认定为先进技术企业和出口型企业的外资企业获得了远比其他企业优惠的政策。而且，这些补贴名目繁多，形式多样，比如所得税以及流转环节税退抵减免、成本或费用补贴、折旧或科技费用提取、贷款或购置土地优惠等补助，而且在贷款、返还利润和税收、提高折旧率等方面给予优惠，把采购国产设备或者配套的零部件视作进口给予减免进口环节税收的优惠等等，这些补贴都是被WTO守则列为禁止性的。其实这些补贴中很多种都很难说是否真正有利于我们国家整体经济的发展，有些不过是出于地方利益的考虑。所以要取消各级地方政府给予此类补贴的权利，同时中央政府调整这些补贴政策，取消那些会被认为属于禁止性的补贴，通过其他非补贴的形式来实现出口和进口替代政策。
2.调整、取消目前众多的税收优惠政策
可以说，我国现行的税收优惠有些过于泛滥，而且这些税收优惠基本上都是“专向性”的，似乎税收优惠是政府鼓励经济发展的唯一手段。主要必须调整、取消的有下列几种：（1）我国现行《外商投资企业的所得税法》在所得税税率、税收减免和税收返还3个方面对外资企业实行了分地区、有重点、多层次的税收优惠。显然这些税收优惠是针对特定部门，极可能引起贸易诉讼，必须调整。（2）我国对设在中西部地区的国家鼓励的外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的3年内，可以减按15%的税率征收企业所得税。这项政策不仅单独针对西部地区，而且单独针对外资企业，并且延长3年适用期，如果这些企业的产品直接用以出口，有可能被当作可控告补贴，引起WTO贸易诉讼，需要调整。（3）目前，国家对鼓励及限制乙类的投资项目给予一定的优惠，即投资项目总额内的进口设备和特料免征进口环节税。这项政策属于“专向性”补贴，需要取消而采用其他方式来实现政策目标。（4）我国现行科技税收优惠政策中对高新技术企业、尤其是对软件和集成电路企业的进出口关税、所得税、增值税及税收抵扣等均有优惠政策，属于禁止性补贴，需要取消。其实对于鼓励高新技术产业发展，研究开发环节优惠远比直接生产环节优惠有效得多，而又属于“绿色补贴”。（5）可以调整对创业企业的税收优惠政策。各国对高新技术企业，尤其是新兴企业都提供税收优惠，但一般通过对小型企业而不是高新技术企业的税收优惠的方式来实现，以避免与补贴的专项性限制原则相抵触。我国可以把目前对高新技术区域税收优惠政策加以改革，优惠范围逐步扩大到以高新技术企业为主的所有的小型创业企业，既不以园区内外为限，也不以技术含量为界，使其成为普遍化的税收优惠政策。
事实上，补贴政策和税收优惠政策并不是唯一的实现国家外贸政策和产业政策的唯一手段，也往往并不是最好的手段。如出口退税，就是一个WTO所允许，而又非常有效的鼓励出口的手段。关贸总协定（GATT） 附件九《注释和补充规定》中规定：“免征某项出口产品的关税，免征相同产品供内销时必需缴纳的国内税，或退还与所缴数量相当的关税或国内税，不能视为一种补贴。”GATT东京回合拟订的《补贴和反补贴守则》中的"出口补贴示例清单"中规定：“对出口产品生产和销售的间接税的免除和退还超过对用于国内消费的同类产品的生产和销售所征收的间接税”才能视为出口补贴。世界贸易组织（WTO）不仅继承了GATT的有关规定，而且其《补贴与反补贴措施协定》附件二中明确：“间接税减让表允许对出口产品生产投入消耗的前阶段累积间接税实行豁免、减免或延期。”由此可见，只要出口退税的金额不超过该产品实际所含间接税金额，即出现“超额退税”时，出口退税就不属于出口补贴。目前，中国出口商品征增值税17％，实际退税9％或11％，尚未能够彻底退税，实际上在国际竞争中仍处于劣势，也就是说我们还没有充分利用WTO所给的规则。
总之，反补贴是WTO法律体系中重要的一个组成部分，在我们即将加入WTO之际，研究反补贴问题迫在眉睫。
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注：① 这一点和反倾销守则不同，无论是东京回合守则还是WTO守则，正式名称都是《关于履行GATT第6条的协议》（乌拉圭回合只是把GATT改为GATT1994）。
② 中国的人均GNP低于1000美元，但是中国没有被列入其中。WTO守则附加7规定了下列20个国家：玻利维亚、喀麦隆、刚果(布)、科特迪瓦、多米尼加共和国、埃及、加纳、危地马拉、圭亚那、印度、印度尼西亚、肯尼亚、摩洛哥、尼加拉瓜、尼日利亚、巴基斯坦、菲律宾、塞内加尔、斯里兰卡和津巴布韦。
③ “冷酷战略”（grim strategies）是博弈论中的一个名词，它又称为“触发战略”（trigger strategies）。其核心思想是对任何参与人的一次性不合作将触发永远的不合作，这一点意味着，在冷酷战略下，参与人没有改正错误的机会，所以才被称为“冷酷”。但是因为冷酷的结果是双方都没有背叛对方的积极性，所以它是友善的。博弈论已经证明，“冷酷战略”在无限次重复博弈中是双方都有利的有效战略。
④ 比如说纺织服装业，过去美国基本上没有对中国使用过反补贴措施，在中国加入WTO后，纺织品配额将逐步取消，纺织服装业的外贸环境大为改善，但是美国必然采用其他的方式来抵消这种改变，最大的可能是采取反补贴措施。美国现在已经向中国发出强烈的信号，如果我们对出口的补贴过多，极有可能被美国动用反补贴措施，不论是直接给企业，尤其国有企业的补贴，还是通过市场的方法给任何企业的补贴，都有可能遭到来自美国的反补贴制裁。
⑤ 8月22日，外经贸部副部长龙永图在主持“中国2001国际志愿者青年委员会”情况介绍记者会后，向记者表示祖国大陆与台湾地区2001年11月分别加入世贸组织(WTO)已成定局。 |
