国务院办公厅近日印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。据悉，2007年启动的这项试点工作已经在天津、河北、内蒙古等11个省市区开展。

　　专家表示，该意见的出台将奠定环境资源有价的理论基础，充分发挥市场机制在污染物总量减排中的作用，有利于减小政府和企业节能减排压力，提高环境资源的配置效率，降低社会平均治理成本，有效改善环境。

　　市场行为推动环保治理

　　排污权是指排污单位经核定、允许的排放污染物种类和数量。排污权交易是指在污染物排放总量控制前提下，利用市场机制，建立合法的污染物排放机制，并允许该权利像商品一样被买入卖出，通过买和卖，转变环境资源无偿使用的观点，树立环境资源的价值观念。

　　当前，推动污染减排主要依靠行政手段，社会减排成本较高，减排成果难以持续巩固。同时，企业每年只需缴纳并不高的排污费就可排污，导致出现众多污染大户污染成本低，环保投入不足等现象。

　　而排污权交易制度旨在使企业为自身利益调动治污的积极性，治污从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为。环保部环境规划院副院长王金南说，对一些特定的行业企业而言，获取排污权是其进行生产和经营活动的前提，甚至可以理解为生产要素的投入。一旦排污权核定并有偿取得，排污单位就会十分珍惜这种环境资源，在市场的驱动下实现环境容量资源的最优配置。

　　环保部总量司副司长黄小赠表示，排污权有偿使用，涉及两类企业。一是现有排污单位，意见明确，由各地根据当地环境质量改善要求，以及企业承受能力等，逐步实行有偿取得，而不是一刀切，这给予了各地一定的灵活性，便于更好地推进试点工作。

　　二是对新改扩建项目，排污权原则上都要以有偿方式取得，这体现了更严格的管理要求，有利于促进新建项目珍惜环境资源，采取先进工艺技术和污染防治措施，减少污染物排放。

　　短期看，一些靠赚取环境成本生存的企业可能会面临经营的窘境;但从长远看，企业会因为经营压力而主动节能减排，进而减轻社会节能压力。

　　以浙江征收标准为例，对全国电力行业每吨二氧化硫、氮氧化物年征收有偿使用费1000元，30万千瓦以上机组每度电增加成本2厘钱，占发电成本的0.6%。若将成本通过价格疏导到消费市场，将助推CPI(居民消费价格指数)提高0.02个百分点。对造纸行业每吨化学需氧量、氨氮年征收有偿使用费4000元，征收的排污权有偿使用费占行业总产值0.15%，助推CPI提高0.002个百分点。

　　排污权与排污费不可相互替代

　　按照现有的排污收费制度，企业要根据排放污染物的数量缴纳排污费。意见明确，有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。黄小赠表示，对企业征收排污权有偿使用费和征收排污费并不矛盾，不可相互取代。

　　黄小赠说，企业购买排污权，反映的是占用环境资源的价值，基于占用的指标量进行征收。征收环节在前端，是对排污行为的前置约束，目的是推动企业减少环境资源的占取，解决我国环境容量资源长期无价和低价使用的问题。

　　而排污费是进行污染补偿，根据排污单位的实际排放量进行征收，征收环节在后端，是对排污行为的末端约束。目的是推动企业减少污染排放，增加环保资金用于支持重点减排项目建设。

　　业界担心，征收排污权有偿使用费，占用了企业一定资金，增加企业负担。黄小赠表示，从短期来看，会增加企业一定经营成本，一些靠赚取环境成本生存的企业，甚至可能破产。但从长远来看，这将迫使排污企业采用新技术、新设备，减少对排污权的占有，从而促进结构调整，使企业在绿色发展中赢得生存机会和竞争能力，对企业和社会都是有利的。

　　实际上，意见明确有偿使用费统筹用于污染防治，如考虑试点企业采用先进污染防治工程得到财政补助，加上企业减排措施形成的富余排污权可进行二次交易带来一定效益，试点对企业影响将更小。同时，意见提出的分期缴纳、排污权抵押贷款等措施，将帮助减轻企业负担。

　　排污权交易受多重约束

　　排污权交易制度是否会造成部分地区排污权过于集中，导致局部环境质量恶化?业内出现这种担忧。

　　专家表示，排污权交易要受总量控制和范围管控，不会出现在某个区域内排污权过于集中的情形。

　　意见指出，试点地区要严格按照国家确定的污染物减排要求，将污染物总量控制指标分解到基层，不得突破总量控制上限。同时要求排污权交易原则上在各试点省份内进行。涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行。环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易。

　　意见明确，要控制行业间排污权交易。火电企业原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易，工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易。

　　“之所以控制交易范围，是因为该制度还在摸索，涉及内容很多，需要试点研究。”清华大学环境学院教授陈吕军说，“目前交易的污染物，就空气而言，仅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物3种污染物，由于每个行业实际排放的空气污染物组分复杂，要做到跨行业交易较难。”

　　排污权转移还要受区域总量指标、环评审批、排放标准等政策约束。同时，为了保证当地的环境质量，地方政府的污染治理计划等各项环境管理要求也将对企业污染排放有约束作用。

　　虽然企业可以通过交易机制在市场上购买到排污权，但实际排放量还要受到国家和地方其他环境保护法定义务的制约。这些政策的共同作用，可以有效保证排放源当地的环境质量。(陆鱼)

　　相关链接：国外排污权发展情况

　　美国是实施排污权交易政策最早也最成功的国家。早在20世纪70年代，美国国家环保局(EPA)就开始将排污权交易政策用于大气污染源及河流污染源管理。

　　美国排污权交易的发展分为两个阶段：第一阶段为上世纪70年代到90年代，排污权交易在部分地区进行，涉及多种污染物;第二阶段以1990年通过的《清洁空气法》修正案并实施的酸雨计划为标志，实施至今，主要集中在二氧化硫、氮氧化物污染物上，在全国范围的电力行业实施，而且有可靠的法律依据和详细的实施方案，是迄今为止最广泛的排污权交易实践。

　　美国对实行交易制度前排污单位获得的排污权实行无偿分配;对新排污单位，要求必须通过市场向其他单位购买或向政府竞买。

　　实行排污权交易以来，美国排污权市场非常活跃，高峰期二氧化硫交易量250万吨，同期二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降64%和70%。每年形成生态和健康收益1420亿美元，二氧化硫年度减排成本为23亿~35亿美元，氮氧化物年度减排成本为12亿美元。收益和成本比率大于30：1。

　　在美国之后，澳大利亚、加拿大、德国等国家也相继进行了排污权交易政策的实践。

　　澳大利亚一些地区实施了盐化和排水战略。管理进入其河流的盐水，或为改善整个流域的管理工程进行投资时，可产生“盐信用”。这些信用可以在各州间转让，需要向河流排水的“负债”州就可以购买这些信用。

　　评论：排污权交易需法制护航

　　市场化的产权交易已经成为国际节能减排的主流方式，排污权的有偿使用和交易试点是我国在这一领域作出的新尝试。但值得注意的是，意见主要是一个促进地方深化试点探索的政策文件，目的在于引导和推动试点工作，为将来试点地区可能建立的排污权有偿使用与交易制度提供条件，实际上并不具备法律效力。

　　如果要全面建立排污权有偿使用与交易制度，首先需要在立法上明晰排污权的法律依据和性质。

　　从排污权的权利源头来看，实际上是由行使公权力的政府部门在满足一定条件下，给予企业对环境容量资源或者是总量排放指标的使用权。

　　该权利通过政府颁布排污许可证之类的载体形式被分配，以一定地区内的污染物总量控制为前提，在不同市场主体之间基于市场规则进行流通，实现环境资源的优化配置，类似于采矿权、土地权等。这也说明，把行政性排污权转化为私权性排污权权利形态，实现与市场机制的对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。

　　然而，在我国目前的法律制度中，没有关于排污权可以通过自由转让或交易，从行政性公权力形态转化为个人私权利形态的规定。根据我国现行法律法规，一切单位和个人只有保护和改善环境的义务，却没有向环境排放一定污染物的权利;对单位和个人超额治理污染的行为，法律规定可以给予奖励，却没有创设可用于交易的富余排污权的概念;法律既没有承认有权出卖其富余排污权的卖方，又没有承认有需要购买排污权的买方;法律既没有创立排污权交易的市场规则，又没有规定排污权交易市场的管理机构。

　　因此，在实践中，不少人对排污权不理解或有排斥心理，存在“企业怎么可能具有排污的权利”“有钱就可以购买污染的权利吗”“企业排污怎么可以是合法的”等疑问，客观导致了民众与企业在排污权交易中参与积极性不高的问题。

　　想要完善排污权交易制度，就必须尽快构建符合我国国情的排污权交易的相关法律法规，在法律的框架下，明确各方权利与义务。

　　一是要对现行《环境保护法》作必要的修改补充，确立合法的排污权，明确将有偿取得的排污权与其他生产要素一样纳入企业产权范围，完善排污权交易制度，以保证排污权及其交易合法化，保障企业在排污权交易中买卖自由、信息共享，促进市场公平竞争;

　　二是应尽快制定污染物排放控制的单行法律法规，确立配套的监督管理机制, 保证总量控制指标的全面落实;

　　三是规范排污权交易市场，尊重市场的法律地位，有效地约束和利用公权力，特别是规范初始市场的分配，应加强监管，杜绝权力寻租;

　　通过对现有的排污权交易予以法律上的认可，不仅可以促进交易的蓬勃发展，而且能对非法的权力滥用或暗中操作予以惩戒和排斥，从而引导市场通过理性选择，保持交易的稳健运行。